本文中的中國少數(shù)民族是指中華人民共和國境內(nèi)除漢族外的55個少數(shù)民族；人權(quán)則是指國際人權(quán)法視閾下的人權(quán)涵義；法治“意指所有的權(quán)威機(jī)構(gòu)、立法、行政、司法及其他機(jī)構(gòu)都要服從于某些原則。這些原則一般被看作是表達(dá)了法律的各種特性，如正義的基本原則、道德原則、公平和合理訴訟程序的觀念，它含有對個人的至高無上的價值觀念和尊嚴(yán)的尊重”。①
本文主要就國際人權(quán)法中確認(rèn)的少數(shù)民族特有權(quán)利在中國立法、執(zhí)法、司法等層面的實(shí)踐狀況作簡要概括。
一、始終堅持平等和非歧視的人權(quán)法治原則
平等和非歧視原則是國際人權(quán)法的一項(xiàng)基本原則。從1948年的聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》到1965年《消除一切形式種族歧視國際公約》，再到1966年的《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際盟約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，都強(qiáng)調(diào)人類家庭所有成員在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等，不因種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)、出生或其他身份等有所區(qū)別。這是少數(shù)民族與其他社會成員享有平等的人權(quán)、不受歧視原則的國際法律淵源。
民族平等也是新中國一貫遵循的法律原則。縱觀新中國建國初期具有國家根本法——憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第九條和第五十條、1954年第一部《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第三條、1975年第二部《憲法》第四條、1978年第三部《憲法》第四條，直至1982年第四部現(xiàn)行《憲法》（及其四次修正案）第四條，盡管因各時期歷史背景有所變化，每部憲法在涉及民族關(guān)系和保障少數(shù)民族自由權(quán)利的語言表述上略有變化，但“各民族一律平等”的表述始終未變；“禁止對任何民族的歧視和壓迫”也是除1975年《憲法》外的一貫表述。
“根據(jù)憲法這一規(guī)定，有關(guān)法律法規(guī)相應(yīng)做出了一系列規(guī)定，保障各少數(shù)民族作為中華人民共和國平等的一員，享有在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等社會生活的各個方面的一切平等權(quán)利。”②
二、立法認(rèn)同國際人權(quán)文件所確認(rèn)的少數(shù)民族權(quán)利
1966年《公民和政治權(quán)利國際公約》第27條規(guī)定，“在那些存在著種族、宗教或語言上的少數(shù)民族的國家里,不應(yīng)當(dāng)拒絕給予屬于少數(shù)民族的人們以同其他團(tuán)體一樣享有自己的文化、信奉和從事自己的宗教或使用自己的語言的權(quán)利”。1992年聯(lián)合國《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》中首次集中提出了少數(shù)民族的特有權(quán)利。這些權(quán)利概括起來包括：少數(shù)民族群體的存在權(quán)；各民族、文化、宗教和語言上的特征保持權(quán)；有效地參加文化、宗教、社會、經(jīng)濟(jì)和公共生活的權(quán)利；國家及區(qū)域決策參與權(quán)；各少數(shù)民族群體之間及內(nèi)部成員間自由交流權(quán)。
新中國國內(nèi)立法從形式到內(nèi)容都與上述國際人權(quán)文件精神保持一致。各項(xiàng)少數(shù)民族人權(quán)法律條款由憲法、民族區(qū)域自治法、與民族區(qū)域自治法配套的行政法規(guī)、散見于其他法律和行政法規(guī)中的少數(shù)民族人權(quán)條款、自治條例和單行條例等呈多位階、多領(lǐng)域，從宏觀到微觀的體系化表現(xiàn)形態(tài)。例如：
現(xiàn)行《憲法》第四條除規(guī)定平等和非歧視原則外，還明確規(guī)定：“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由。”
《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》（1984年實(shí)施，2001年修正，以下簡稱《民族區(qū)域自治》）共70余條，根據(jù)憲法的規(guī)定對民族自治地方的建立，自治機(jī)關(guān)（包括權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)）、司法機(jī)構(gòu)的組成，自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)、自治地方內(nèi)各民族的關(guān)系，上級機(jī)關(guān)的職責(zé)等作出規(guī)定，是全面規(guī)定各聚居區(qū)少數(shù)民族群體的存在權(quán)，各民族、文化、宗教和語言上的特征保持權(quán)，有效地參加文化、宗教、社會、經(jīng)濟(jì)和公共生活的權(quán)利，國家及區(qū)域決策參與權(quán)，各少數(shù)民族群體之間及內(nèi)部成員間自由交流權(quán)等各項(xiàng)特有人權(quán)在內(nèi)的綜合性專門法律。
其他法律也有對少數(shù)民族人權(quán)的確認(rèn)條款。如《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（2004年）第9條規(guī)定：自治區(qū)、聚居的少數(shù)民族多的省，聚居的少數(shù)民族多或者人口居住分散的縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)，其人民代表大會代表名額可以另加百分之五，以保障少數(shù)民族在國家權(quán)力機(jī)構(gòu)中對國家及區(qū)域事務(wù)的決策參與權(quán)?！吨腥A人民共和國婚姻法》（1981年實(shí)施，2001年修正）第50條規(guī)定“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡寤橐黾彝サ木唧w情況，制定變通規(guī)定。”
代表性行政法規(guī)是《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》（2005年），它以30余條款就國家全面幫助民族自治地方加快經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的義務(wù)和責(zé)任作出較為具體的規(guī)定。
為保障回族、維吾爾族、哈薩克族、烏孜別克族、柯爾克孜族、塔塔爾族、塔吉克族、東鄉(xiāng)族、保安族、撒拉族等10個民族的清真飲食習(xí)慣，教育部、國家民委于2000年發(fā)布《關(guān)于在各級各類學(xué)校設(shè)置清真食堂、清真灶有關(guān)問題的通知》，要求凡有清真飲食習(xí)慣的少數(shù)民族學(xué)生（含教師）進(jìn)餐的各級各類學(xué)校、幼兒園，必須設(shè)立清真食堂或清真灶。為滿足少數(shù)民族群眾的特殊消費(fèi)需求，財政部發(fā)布《民族特需商品生產(chǎn)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，切實(shí)保障少數(shù)民族及其文化、宗教等特性保持權(quán)。
自治條例和單行條例是民族自治地方的人民代表大會依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)制定的，可依法對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，是對少數(shù)民族權(quán)利確認(rèn)最具體、數(shù)量最多、涉及領(lǐng)域最廣的法律規(guī)范。例如，中國現(xiàn)有155個少數(shù)民族自治地方，包括五個自治區(qū)，大多都有各自的自治條例；單行條例數(shù)量則更多，涉及眾多專門領(lǐng)域，如《西藏自治區(qū)立法條例》、《西藏自治區(qū)實(shí)施<宗教事務(wù)條例>辦法》（試行）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》及其《實(shí)施細(xì)則》、《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》、《廣西壯族自治區(qū)民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》、《云南省納西族東巴文化保護(hù)條例》、《北川羌族自治縣非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》等。“截至2011年8月底，民族自治地方共制定現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例780多部。”③
三、立足國情，保障少數(shù)民族整體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)
聯(lián)合國《消除一切形式種族歧視國際公約》第四條明確規(guī)定，“專為使若干須予必要保護(hù)的種族或民族團(tuán)體或個人獲得充分進(jìn)展而采取的特別措施以期確保此等團(tuán)體或個人同等享受或行使人權(quán)及基本自由者，不得視為種族歧視。”聯(lián)合國《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》中亦要求各國應(yīng)采取適當(dāng)?shù)牧⒎ê推渌胧┍Ｕ掀漕I(lǐng)土內(nèi)少數(shù)民族的存在權(quán)及民族、文化、宗教和語言特征保持權(quán)，賦予成員國為最終實(shí)現(xiàn)人權(quán)的普遍平等和非歧視而采取階段性特別措施保護(hù)少數(shù)民族的權(quán)利。
基于歷史和自然地理環(huán)境等因素的制約，中國少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢，處于落后狀態(tài)，一些地區(qū)甚至缺乏基本的生產(chǎn)生活條件，消除其絕對和相對貧困，實(shí)現(xiàn)以生命權(quán)和基本生活保障權(quán)為主要內(nèi)容的生存權(quán)成為新中國成立以來政府面臨的各項(xiàng)少數(shù)民族人權(quán)中的首要人權(quán)，并在生存權(quán)不斷改善的前提下，注重發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。發(fā)展權(quán)是承認(rèn)少數(shù)民族作為發(fā)展進(jìn)程的主體，確認(rèn)其在獲得基本資源、教育、保健服務(wù)、糧食、住房、就業(yè)、收入公平分配等方面的發(fā)展機(jī)會均等。在生存權(quán)基礎(chǔ)上的發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，才是少數(shù)民族群體存在權(quán)和名族特征保持權(quán)的根本實(shí)現(xiàn)路徑。因此，中國政府采取了一系列特別措施保障少數(shù)民族整體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。這不僅表現(xiàn)為法律法規(guī)中的經(jīng)濟(jì)類權(quán)利條款所占比例很大，還表現(xiàn)在作為法律實(shí)施工具的相關(guān)政策措施集中、到位，效果顯著。
上世紀(jì)50年代, 國家對一些地區(qū)的少數(shù)民族貧困群眾免費(fèi)治病, 發(fā)放貸款和農(nóng)具, 創(chuàng)辦公費(fèi)學(xué)校, 進(jìn)行社會救濟(jì)。自1979年開始, 國家大力組織實(shí)施經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)開展對口支援。1990年起,國家設(shè)立“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”, 重點(diǎn)扶持141個少數(shù)民族貧困縣。2005 年, 優(yōu)先將少數(shù)民族貧困村納入整村推進(jìn)的扶貧開發(fā)規(guī)劃。經(jīng)過努力, 民族地區(qū)的貧困人口已由1985年的4000多萬人減少到2008年的770多萬人。中央和地方各級政府逐步加大對民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。改革開放以來, 國家在民族地區(qū)配套建設(shè)、改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院并建立了縣級衛(wèi)生防疫站和婦幼保健所, 如西藏自治區(qū)已有80%以上的縣設(shè)立了防疫站，使民族地區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系得到較大改善。
2005年國家頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決定》，明確將發(fā)展作為解決民族地區(qū)困難和問題的關(guān)鍵，強(qiáng)調(diào)隨著國家綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，中央將繼續(xù)加強(qiáng)對少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的扶持，完善與民族區(qū)域自治制度相適應(yīng)的政策性轉(zhuǎn)移支付制度，幫助民族地區(qū)建設(shè)一批對帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展起重大作用的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，優(yōu)先安排同各族群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的中小型公益性項(xiàng)目。其后國家首次編制了《少數(shù)民族事業(yè)“十一五”規(guī)劃》( 2006—2010年)，確立了發(fā)展少數(shù)民族事業(yè)的指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)。2007 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《興邊富民行動“十一五”規(guī)劃》，以解決邊疆少數(shù)民族面臨的特殊困難和問題。
賦予少數(shù)民族人口增長的優(yōu)惠政策，使少數(shù)民族人口數(shù)量有大幅度增長，如赫哲族已由新中國成立之初的300多人增加到4000多人。2005年國家又制定實(shí)施《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》(2005—2010年)，對人口較少且比較困難的民族聚居地區(qū)加大了扶持力度, 重點(diǎn)扶持640個人口較少民族聚居村。
為少數(shù)民族教育、文化、科技、體育發(fā)展提供特殊政策支持。少數(shù)民族除享有以往“兩免一補(bǔ)”(免雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書，補(bǔ)助寄宿生生活)及高考加分等政策外，自2006年開始從“少數(shù)民族高層次骨干人才培養(yǎng)計劃”實(shí)施中受益，國家專門在民族地區(qū)特招研究生進(jìn)行培養(yǎng)。2008年國家發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)少數(shù)民族和民族地區(qū)科技工作的若干意見》，以進(jìn)一步推動少數(shù)民族和民族地區(qū)科技事業(yè)發(fā)展，提高群眾科學(xué)素質(zhì)，幫助民族地區(qū)提高自主創(chuàng)新能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。2009年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)的若干意見》，強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族文化是中華文化的重要組成部分，是中華民族的共有精神財富，將繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)作為一項(xiàng)長期而重大的戰(zhàn)略任務(wù)。目前民族自治地方被列入世界遺產(chǎn)名錄的項(xiàng)目主要有:被列入世界文化遺產(chǎn)名錄的云南麗江古城和西藏布達(dá)拉宮；被列入世界自然遺產(chǎn)名錄的四川黃龍、九寨溝和云南“三江并流”自然景觀；被列入世界人類口述和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄的新疆維吾爾木卡姆藝術(shù)、柯爾克孜族英雄史詩《瑪納斯》、藏戲、侗族大歌和蒙古族長調(diào)民歌等。至2008年第二批國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄公布時，中國55個少數(shù)民族都有項(xiàng)目列入國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄。
四、司法作為少數(shù)民族人權(quán)的最終救濟(jì)途徑正在拓展
長期以來司法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)及案件審理程序中的語言、翻譯等司法程序性規(guī)定都顯示出對少數(shù)民族人權(quán)的保障。如現(xiàn)行《中華人民共和國人民法院組織法》第34條規(guī)定：在民族自治地方設(shè)立的地方各級人民法院的院長，由民族自治地方各級人民代表大會選舉，副院長、庭長、副庭長和審判員由民族自治地方各級人民代表大會常務(wù)委員會任免；《民族區(qū)域自治法》第46條規(guī)定，民族自治地方的人民法院和人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員和工作人員中，應(yīng)當(dāng)有實(shí)行區(qū)域自治民族的人員?，F(xiàn)行《中華人民共和國民事訴訟法》（1991年通過，2007年第一次修正，2012年第二次修正，以下簡稱《民事訴訟法》）第11條規(guī)定：各民族公民都有用本民族語言、文字進(jìn)行民事訴訟的權(quán)利。在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū)，人民法院應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z言、文字進(jìn)行審理和發(fā)布法律文書。人民法院應(yīng)當(dāng)對不通曉當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z言、文字的訴訟參與人提供翻譯。《中華人民共和國刑事訴訟法》（1979年通過，1996年第一次修正，2012年第二次修正）第9條也做了類似的而規(guī)定?！睹袷略V訟法》第17條還規(guī)定：民族自治地方的人民代表大會根據(jù)憲法和本法的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓木唧w情況，可以制定變通或者補(bǔ)充的規(guī)定。
近年來的司法實(shí)踐已從對侵犯少數(shù)民族人權(quán)的刑事制裁拓展到對民事實(shí)體權(quán)利的保障?！吨腥A人民共和國刑法》早在1979年制定頒布時就規(guī)定有侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣罪：“國家機(jī)關(guān)工作人員以強(qiáng)制手段干涉、破壞少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣或者強(qiáng)迫少數(shù)民族改變風(fēng)俗習(xí)慣,情節(jié)嚴(yán)重的,處二年以下有期徒刑或者拘役。”在1997年第一次修正時增列了“在出版物刊載歧視、侮辱少數(shù)民族內(nèi)容罪”，即“在出版物中刊載歧視、侮辱少數(shù)民族的內(nèi)容，情節(jié)惡劣，造成嚴(yán)重后果的，對直接責(zé)任人員，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制。”而2002年北京市第二中級人民法院受理的“黑龍江省饒河縣四排赫哲族鄉(xiāng)人民政府訴郭頌等侵害赫哲族民間文學(xué)藝術(shù)作品權(quán)”一案，是新中國少數(shù)民族依法維護(hù)其非物質(zhì)文化遺產(chǎn)權(quán)并勝訴的首個案例，開辟了少數(shù)民族人權(quán)民事救濟(jì)之先河。
五、民族區(qū)域自治制度是全方位實(shí)現(xiàn)世居少數(shù)民族人權(quán)的成功探索
經(jīng)過60多年，新中國的《民族區(qū)域自治法》已實(shí)現(xiàn)了從法律文件向全面立體化法律實(shí)踐的轉(zhuǎn)化，成為我國在少數(shù)民族人權(quán)特別保護(hù)方面取得的成功經(jīng)驗(yàn)。
民族區(qū)域自治制度，是中國解決國內(nèi)民族問題的一項(xiàng)基本政策，也是一項(xiàng)基本政治制度。它是指在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)，保障聚居少數(shù)民族對本民族內(nèi)部事務(wù)當(dāng)家作主的權(quán)利，以最大限度地滿足各少數(shù)民族在聚居地方當(dāng)家作主的愿望。
民族區(qū)域自治制度的核心內(nèi)容是賦予民族自治地方的自治機(jī)關(guān)以自治權(quán)，同時不乏上級國家機(jī)關(guān)的外部支持，以全面促進(jìn)少數(shù)民族人權(quán)事業(yè)發(fā)展。《民族區(qū)域自治法》明確規(guī)定自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)包括：立法自治權(quán)；民族語言文字使用自治權(quán)；人事管理自治權(quán)；經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理自治權(quán)；財政稅收金融管理自治權(quán)；資源環(huán)境自治權(quán)；教育科學(xué)文化體育衛(wèi)生事業(yè)管理自治權(quán)。此外各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由、保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由以及各民族公民宗教信仰自由的保障權(quán)。這些權(quán)利本身構(gòu)成了少數(shù)民族人權(quán)的重要內(nèi)容，是聯(lián)合國《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》所主張的少數(shù)民族群體存在權(quán)，各民族、文化、宗教和語言上的特征保持權(quán)，有效地參加文化、宗教、社會、經(jīng)濟(jì)和公共生活的權(quán)利，國家及區(qū)域決策參與權(quán)，以及各少數(shù)民族群體之間及內(nèi)部成員間自由交流權(quán)等少數(shù)民族人權(quán)的具體化、操作化的規(guī)定。由此看來，中國的民族區(qū)域自治制度是中國少數(shù)民族實(shí)現(xiàn)人權(quán)重要的、有效的途徑，是中國少數(shù)民族人權(quán)事業(yè)發(fā)展的重要制度保障。
正如聯(lián)合國少數(shù)群體問題工作組主席阿斯比約恩•艾德所言：“在少數(shù)人聚居的情況下，最好的確保他們有效參與的方式就是在這些少數(shù)人居住生活的地方提供廣泛的地方自治。這種自治的宗旨就是將相當(dāng)?shù)牧⒎ê托姓?quán)能交由當(dāng)?shù)氐淖灾螜C(jī)構(gòu)來行使。”④
中國60多年的少數(shù)民族人權(quán)法治取得了極大的成就。當(dāng)然，中國是一個發(fā)展中的大國，少數(shù)民族人權(quán)事業(yè)發(fā)展還不平衡，少數(shù)民族人權(quán)法制建設(shè)仍然有許多尚待完善之處，如：立法體系的完整性有待補(bǔ)充；自治條例和單行條例的內(nèi)容在體現(xiàn)自治區(qū)域內(nèi)少數(shù)民族特點(diǎn)和實(shí)效性方面還有很大空間；散居少數(shù)民族人權(quán)立法需加快步伐；人權(quán)保障專門機(jī)構(gòu)的建立有待探索等。中國政府未來將繼續(xù)在這些領(lǐng)域有所作為。
（作者韓小兵系中央民族大學(xué)研究生院副院長，教授；作者喜饒尼瑪系中央民族大學(xué)副校長，教授）
注釋：
?、佟杜＝蚍纱筠o典》，第790頁，光明日報出版社，1988年版。
?、趨鞘嗣瘢骸吨袊纳贁?shù)民族人權(quán)事業(yè)不斷發(fā)展 呈現(xiàn)四特點(diǎn)》，中國新聞網(wǎng)。
?、蹏鴦?wù)院新聞辦公室：《中國特色社會主義法律體系》白皮書（2011年10月），新華網(wǎng)。
④見阿斯比約恩·艾德為周勇著《少數(shù)人權(quán)利的法理》所作“序言”，社會科學(xué)出版社，2002年版。
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