人權(quán)是當(dāng)代國際社會普遍關(guān)注的重大問題之一，也是中國法治事業(yè)不可或缺的基本價(jià)值目標(biāo)之一。“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革，就是要實(shí)現(xiàn)全中國人民廣泛的自由、民主、人權(quán)……中國集中力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會全面進(jìn)步，堅(jiān)持發(fā)展社會主義民主，建設(shè)社會主義法治國家，都是為了促進(jìn)中國人民的人權(quán)事業(yè)。”①特定群體的人權(quán)保障，如少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人、殘疾人等等，越來越受到關(guān)注。2009年4月13日國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表了《國家人權(quán)行動計(jì)劃(2009—2010年)》，2012年6月11日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《國家人權(quán)行動計(jì)劃(2012-2015年)》，這兩個國家人權(quán)行動計(jì)劃都將“少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人的權(quán)利保障”專門列出。據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查的結(jié)果數(shù)據(jù)，截至2006年4月1日，我國各類殘疾人總數(shù)達(dá)8296 萬人，占全國人口總數(shù)的6.34%。目前對殘疾人權(quán)利保障方面究竟存在怎樣的問題？如何更進(jìn)一步推進(jìn)這一龐大群體的人權(quán)保護(hù)水平？本文將著力從國際人權(quán)法視角分析這些問題。
一、我國殘疾人保障思路的變遷
中國古代就有大量的保障殘疾人的思想、制度，客觀上也帶來了殘疾人群體基本境況不斷改善的事實(shí)。但總體上，古代對殘疾人的保護(hù)具有明顯的歷史局限性。一方面，古代人對殘疾的認(rèn)識可以概括為“個體殘損論”，即視殘疾為個體的悲劇與不幸；殘疾人是自身殘損的犧牲品，他們通常被視為一種不幸或可憐的角色，具有極強(qiáng)的依賴性，不能自立，從而需要外界的憐憫、同情和關(guān)照。另一方面，從周代起，中國就有敬天保民思想，君主應(yīng)該愛護(hù)其所治下的人民?！对娊?jīng)》有“樂只君子，民之父母”(《詩•小雅•南山有臺》)，“愷悌君子，民之父母”(《詩•大雅•泂酌》)，認(rèn)為好的官吏是民之父母?！渡袝?bull;洪范》則說“天子作民父母，以為天下王”?？鬃拥?ldquo;夫民之父母，必達(dá)于禮樂之原”，主張君主、卿大夫應(yīng)該遵守禮樂之規(guī)則才能為民之父母(《禮記•孔子閑居》)。在這些思想支持下，國家或君主體恤殘疾子民、憐憫扶助殘疾人等事實(shí)就自然而然。但是，這種家國主義社會秩序基礎(chǔ)上的古代殘疾人保護(hù)，從道德義務(wù)、人倫出發(fā)，雖然一定程度上改變了殘疾人個體悲慘的生活境遇，但其終究是一個“家天下”格局下的“安撫子民”、“哺育百姓”的問題。換言之，古代的殘疾人保護(hù)是建立在殘疾人不具有獨(dú)立人格前提下的，自然也不承認(rèn)殘疾人是獨(dú)立的個體，亦不會關(guān)注殘疾人的主觀能動性和社會認(rèn)同等。這既無法發(fā)展出殘疾人與他人之間在人格上的平等觀念，也無法真正、長遠(yuǎn)地保護(hù)殘疾人。
近代以來，中國古代的家國體制逐步為民族國家建構(gòu)所取代。尤其是近年來人權(quán)話語、法治國家等新的理念和秩序模式，為殘疾人權(quán)利保障開辟了新的視角。一方面，人權(quán)理論主張人之為人應(yīng)享有權(quán)利，這種權(quán)利不因人的能力殘損而有所消減。任何人僅僅基于自身作為人的身份，就享有與他人同等的人格、尊嚴(yán)和權(quán)利。由此，對“殘疾”的認(rèn)識與“個人殘損論”有所不同：殘疾固然是一個人身體上有缺憾，但其也僅僅是“身體”上有缺陷，殘疾并不構(gòu)成人性的差異。“必須區(qū)分在法律面前被承認(rèn)為一個人的能力與行為能力即通過自己的行為建立權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的能力。在法律面前被承認(rèn)為一個人的能力在本質(zhì)上是與對法律人格的承認(rèn)聯(lián)系在一起的，而行為能力則不是承認(rèn)法律人格的必然結(jié)果。”②既然殘疾不損人性，基于共同的人性原則，每個人的生命都是獨(dú)特的、具有同等的內(nèi)在價(jià)值，故而，所有人在人格和尊嚴(yán)上都是平等的，每個人都有權(quán)得到社會的關(guān)愛，每個人都有自我發(fā)展的權(quán)利和自由。③另一方面，法治國家通過憲法強(qiáng)調(diào)國家尊重和保障人權(quán)，維護(hù)和保障殘疾人權(quán)利是國家的責(zé)任。如此，保障殘疾人不再是統(tǒng)治者的慈悲仁政，而是權(quán)力合法性的內(nèi)在要求。任何國家和政府，都必須致力于救濟(jì)、扶持、保障殘疾人各項(xiàng)不可剝奪的權(quán)利。這種保障不會因領(lǐng)導(dǎo)人的注意力的改變而改變，是制度化的、程序化的、規(guī)范化的。從1978年改革開放到目前為止，我國的殘疾人保障思路基本上是建立在個人\國家、權(quán)利\權(quán)力二元結(jié)構(gòu)的思想基礎(chǔ)之上，維護(hù)和保障殘疾人權(quán)利是社會主義法治國家建設(shè)目標(biāo)中的一環(huán)。
二、當(dāng)前殘疾人權(quán)利法律保障的困境
經(jīng)過三十多年的法治探索，在殘疾人權(quán)利保護(hù)的制度建設(shè)上，我國取得了很大的成就。改革開放之前，我國對殘疾人權(quán)利保障主要依賴政策形式。新中國成立之初，1950年《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》、《民兵民工傷亡撫恤暫行條例》，規(guī)定對傷殘軍人、民工、民兵進(jìn)行特別撫恤。1951年《勞動保險(xiǎn)條例》規(guī)定職工退休養(yǎng)老、疾病傷殘納入社會保障中。1978年以來，法制在國家建設(shè)中扮演的角色越來越突出，殘疾人權(quán)利保障上也逐步實(shí)現(xiàn)了一般法與專門法、中央法與地方法、法律與政策互相配合互相支援的國內(nèi)法規(guī)范體系。
這一體系的特點(diǎn)是：首先，一般法與專門法相配合。我國憲法第45條規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利；國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬；國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”在憲法的指引下，《選舉法》、《兵役法》、《行政許可法》、《公務(wù)員法》、《刑法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《婚姻法》、《繼承法》、《勞動法》、《義務(wù)教育法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等一般性法律都增加了保護(hù)殘疾人權(quán)利的條款。同時，國家也適時出臺關(guān)于殘疾人權(quán)利保護(hù)的專門規(guī)定。1990年全國人大常委會制定并通過了《殘疾人保障法》，該法于2008年進(jìn)行了修訂。新修訂的《殘疾人保障法》更加明確政府在發(fā)展殘疾人事業(yè)、維護(hù)殘疾人權(quán)益中的責(zé)任。進(jìn)一步明確禁止對殘疾人在教育、就業(yè)、文化生活等方面的歧視，提高了法律的可操作性。另外，1994年頒布的《殘疾人教育條例》、2007年的《殘疾人就業(yè)條例》也屬于專門性法律文件。
其次，中央法與地方法相互配合。我國幅員遼闊，各地發(fā)展不平衡是國情之一。為了有效落實(shí)上述殘疾人權(quán)利保障中央立法，各地方立法機(jī)關(guān)結(jié)合本地實(shí)際，切實(shí)有效地制定實(shí)施細(xì)則、辦法等，構(gòu)成了與中央法律法規(guī)協(xié)調(diào)配套的規(guī)范體系。截至2009年，各地制定或修改了關(guān)于殘疾人的專門法規(guī)、規(guī)章，省級7件、地市級20件；制定或修改了直接涉及殘疾人利益的法規(guī)、規(guī)章，省級10件、地市級21件；殘聯(lián)參與制定或修改了38件省級和60件地市級法規(guī)、規(guī)章；制定或修改了9件省級、88件地市級、484件縣(市、區(qū))級扶助殘疾人規(guī)定；制定了48件省級、134件地市級、460件縣(市、區(qū))級殘疾人權(quán)益保障政策文件。
最后，法律與政策相互配合。除了上述法律外，政策對殘疾人權(quán)利保障同樣發(fā)揮了巨大作用。1988年9月國務(wù)院批準(zhǔn)《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要(1988—1992年)》；1991年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《中國殘疾人事業(yè)八五計(jì)劃綱要(1991—1995年)》；1995年批準(zhǔn)《中國殘疾人事業(yè)“九五”計(jì)劃綱要(1996—2000年)》；而后《中國殘疾人事業(yè)“十五”計(jì)劃綱要(2001—2005年)》；2006年《中國殘疾人事業(yè)“十一五”計(jì)劃綱要(2006—2010年)》，“殘疾人事業(yè)五年計(jì)劃綱要”的連續(xù)出臺，極大地促進(jìn)了我國殘疾人權(quán)利保障的發(fā)展。2008年3月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》頒布，提出中國政府促進(jìn)和保護(hù)殘疾人權(quán)益的總體思想、指導(dǎo)原則、目標(biāo)任務(wù)和重大措施。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2009年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《國家人權(quán)行動計(jì)劃(2009—2012年)》和2012年發(fā)布的《國家人權(quán)行動計(jì)劃(2012—2015年)》，都專門就殘疾人權(quán)利保障提出了具體的要求，設(shè)定了合理目標(biāo)。2010年3月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求到2015年建立起殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系基本框架，到2020年做到“兩個體系”更加完備，實(shí)現(xiàn)殘疾人享有基本公共服務(wù)、基本生活保障、基本醫(yī)療保障和康復(fù)服務(wù)，文化教育水平顯著提高，就業(yè)更加充分。2011年7月11日國務(wù)院印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》,將“殘疾人基本公共服務(wù)”單列一章，明確了“十二五”時期殘疾人基本公共服務(wù)的重點(diǎn)任務(wù)、基本標(biāo)準(zhǔn)和保障工程。
另外，早在1956年，我國就批準(zhǔn)了《改善戰(zhàn)地武裝部隊(duì)傷者病者境遇之日內(nèi)瓦公約》。1987年，批準(zhǔn)了世界勞工組織通過的《殘疾人職業(yè)康復(fù)和就業(yè)公約》；2008年批準(zhǔn)了《殘疾人權(quán)利國際公約》以及涉及到殘疾人非歧視、平等參與等方面的《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》等。
但是，法律作為殘疾人權(quán)利保障上的顯性規(guī)范與制度規(guī)范實(shí)際運(yùn)行效果的二元分裂的事實(shí)，可以說是當(dāng)前殘疾人權(quán)利保障上不容忽視的困境。首先，“有法規(guī)，無實(shí)施”。比如，國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的比例安排殘疾人就業(yè)，但實(shí)踐中，許多單位本來有適合殘疾人工作的崗位，卻不依法按比例安排殘疾人就業(yè)。根據(jù)人力資源和社會保障部2011年統(tǒng)計(jì)，29個省、自治區(qū)、直轄市近五年僅招錄92名殘疾人公務(wù)員，其中大多數(shù)為各級殘聯(lián)所錄用。其次，“有法規(guī)，無問責(zé)”。有的是因?yàn)榍址笟埣踩藱?quán)益的責(zé)任主體難以確定所以無法追究。有的是一些法律規(guī)定在司法實(shí)踐中幾乎沒有適用過。有的是法規(guī)交叉、沖突，不好適用。比如，目前國內(nèi)很多機(jī)場都設(shè)有無障礙設(shè)施，但是，公用輪椅、專用升降機(jī)等設(shè)施破損或閑置，盲道被擠占、殘疾人的專用廁所變成倉庫等現(xiàn)象較為突出。另外殘疾人平等受教育權(quán)、婚姻家庭領(lǐng)域中的權(quán)利等實(shí)現(xiàn)程度都很低。第三，“有法律，無基礎(chǔ)”。一種情形是法律缺少深厚的文化基礎(chǔ)。比如，法律宣稱殘疾人具有與他人同樣的人格尊嚴(yán)，享有平等權(quán)利?，F(xiàn)實(shí)中，許多人依然視殘疾人為“二等公民”，在日常生活中排斥、歧視他們，甚至傷害他們；還有些人盡管客觀上愿意而且能夠善待、幫扶、救助殘疾人，但主觀心理上卻將自己放在道德制高點(diǎn)上，以恩惠的態(tài)度，居高臨下施舍性地“善待”。另一種情形是法律缺少經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。比如，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，殘疾人權(quán)利保障與國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力是密切相關(guān)的。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展好了，國家財(cái)力雄厚，才可能實(shí)現(xiàn)殘疾人的醫(yī)療照顧、康復(fù)援助、文娛教育輔助等目標(biāo)。沒有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐，再好的法律也只是好看而已。
三、國際法視角下殘疾人保障的啟示
隨著我國人權(quán)事業(yè)與國際社會的合作越來越深入，殘疾人保障方面應(yīng)該更多地吸收國際社會提供的有益經(jīng)驗(yàn)。聯(lián)合國大會1993年通過的《殘疾人機(jī)會均等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》指出，1960年代末，一些國家的殘疾人組織開始擬訂一個新的殘疾人概念。這一新概念表明了殘疾者個人遇到的限制不但與環(huán)境的設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，而且也與人們的態(tài)度密切相關(guān)。2006年聯(lián)合國通過的《殘疾人權(quán)利公約》強(qiáng)調(diào)“殘疾是一個演變的概念，殘疾是傷殘者和阻礙他們在與其他人平等的基礎(chǔ)上充分和切實(shí)地參與社會的各種態(tài)度和環(huán)境障礙相互作用所產(chǎn)生的結(jié)果。”
很明顯，這個關(guān)于“殘疾”的新定義關(guān)注的重點(diǎn)明顯不同。“個體殘損論”將“殘疾”視為命運(yùn)的偶然性，是個體的不幸。而新定義卻認(rèn)為“殘疾”不僅在于其所涉及的人是醫(yī)學(xué)意義的能力障礙者，更在于是公眾態(tài)度與環(huán)境障礙相互作用產(chǎn)生了“殘疾”。所謂的“正常人”，首先是社會建構(gòu)起來一套標(biāo)準(zhǔn)，繼而社會按照所謂的“正常標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)計(jì)出一整套社會運(yùn)行的基本規(guī)范、組織機(jī)構(gòu)、甚至文化認(rèn)識。凡是不符合這些“正常”標(biāo)準(zhǔn)的“失常的”或者被稱為有“殘疾”的人在社會生活中就會遇到一系列障礙。這些障礙直觀上是“物質(zhì)設(shè)施”層面的，但一旦“正常”與“失常”的區(qū)分在實(shí)踐中不斷固化，假以時日，必然映射到文化心理結(jié)構(gòu)上。例如，社會形成了“聽得見、看得到”的人是正常的這種標(biāo)準(zhǔn)，繼而文學(xué)藝術(shù)作品以有聲、有色為特點(diǎn)；而一旦一個人是聾人或盲人，他或她就無法享用此種文學(xué)藝術(shù)作品，同時也被貼上“失常”、“殘疾”的標(biāo)簽。在這里，聾人和盲人之所以被區(qū)別出來，是社會公眾持有的“正常”觀，以及這種“正常”觀支持下所形成的社會環(huán)境障礙間相互作用。故而，“以《殘疾人權(quán)利公約》為代表的國際人權(quán)公約開始力促人們認(rèn)識到，殘疾不只是甚至主要不是殘疾人自身能力的缺陷，而是一種融入社會環(huán)境的障礙，這種障礙的成因包括社會公眾的歧視、缺少對殘疾人的支持等。”④
對“殘疾”的理解因?yàn)橐?ldquo;社會”之維，由此，殘疾人保障就要考慮社會維度。“社會”既然實(shí)質(zhì)性地參與或助推了“殘疾”的形成，前文關(guān)于殘疾人保障的“權(quán)力\權(quán)利”結(jié)構(gòu)的思路，就應(yīng)該加入一個社會的維度，即“權(quán)力\社會\權(quán)利”三元結(jié)構(gòu)的思路。這種三元結(jié)構(gòu)思路的益處在于：
一方面，“社會”維度的引入有助于更細(xì)致地考察法律制度所在的社會文化基礎(chǔ)，法律規(guī)范所面對的人們的文化心理結(jié)構(gòu)。平等作為一種現(xiàn)代價(jià)值觀，其最深意蘊(yùn)的人格平等、尊嚴(yán)不受侵犯等內(nèi)容，至今對于許多中國人依然是陌生或隔膜的?！吨袊蟊娙藱?quán)觀念調(diào)查報(bào)告》指出，“中國大眾權(quán)利主張和要求更傾向于經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利”，“對于從事不光彩職業(yè)或道德上處于劣勢的群體，大眾對他們的權(quán)利認(rèn)可度很低”。⑤在現(xiàn)實(shí)中，許多人更愿意在經(jīng)濟(jì)上接濟(jì)殘疾人，而無法真正地消除內(nèi)心的歧視。倘若公眾無法在態(tài)度和心理層面消除歧視，那么制度運(yùn)行中的行動就難免因時因地而變，難有連續(xù)性和可預(yù)期性。
另一方面，“社會”維度的引入有助于緩解政府唱“獨(dú)角戲”的壓力。中國社會結(jié)構(gòu)長期被冠以“大政府小社會”這一特點(diǎn)。由于社會發(fā)育晚，孱弱，政府和國家一直以“全能型”姿態(tài)擔(dān)當(dāng)著所有領(lǐng)域里的責(zé)任。然而，隨著社會現(xiàn)代進(jìn)程的拓展，“全能型”政府很難名副其實(shí)，政府不可能也無力對社會事務(wù)大包大攬，該由社會自行管理的必須交給社會。殘疾人權(quán)利保障上，如果沒有非政府組織、社會團(tuán)體、自治性團(tuán)體、組織這些“社會”力量的加入，政府唱獨(dú)角戲，必然會捉襟見肘。
國際人權(quán)法關(guān)于殘疾的新認(rèn)識及由此帶來的新思路，無疑對發(fā)展中國殘疾人保障事業(yè)是有裨益的。同時也提醒我們，應(yīng)該以更為開放的態(tài)度，更國際化的視野，更全面地汲取各方經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)殘疾人保障事業(yè)走向更大的進(jìn)步。
(作者系西南政法大學(xué)副教授)
注釋：
?、佟督瓭擅裎倪x》(第2卷)，第55—56頁，人民出版社2006年出版。
②【奧】曼弗雷德諾瓦克：民權(quán)公約評注(上)，第280頁；畢小青、孫世彥主譯[M]，北京：生活、讀書、新知三聯(lián)書店，2003年。
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?、軓埲f洪、丁鵬：中國殘疾人權(quán)利的保障狀況[J]；李君如：中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展報(bào)告[C]，第408頁，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年。
?、輳堄篮偷龋褐袊蟊娙藱?quán)觀念調(diào)查報(bào)告[J]；李君如：中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展報(bào)告[C]，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年。
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