近日，一條新聞在社會(huì)上引起了熱議：根據(jù)國(guó)家新聞出版廣電總局的消息，全民閱讀立法已列入2013年國(guó)家立法工作計(jì)劃，總局將爭(zhēng)取在年底形成較成熟方案提交國(guó)務(wù)院法制辦。目前，全民閱讀立法起草工作小組已草擬了《全民閱讀促進(jìn)條例》初稿。
閱讀，是個(gè)體獲取知識(shí)的一種重要方式，與個(gè)人的日常生活息息相關(guān)。從立法層面促進(jìn)民眾閱讀，在中國(guó)還是第一次。
一、閱讀的權(quán)利及其法律屬性
有學(xué)者將閱讀的權(quán)利命名為“讀者權(quán)”，從狹義的角度，即將讀者限定為“從圖書館借用圖書資料或利用圖書館獲取知識(shí)信息的人”，進(jìn)而研究讀者與圖書館之間的法律關(guān)系，將“讀者權(quán)”界定為“國(guó)家提供圖書資源，讀者通過借用或自由閱覽，獲取知識(shí)和信息的權(quán)利”。①
無論名稱如何界定，每個(gè)人都是切實(shí)享有閱讀的權(quán)利與自由的。我們可以從權(quán)利主體、權(quán)利客體和權(quán)利內(nèi)容三方面來分析這樣一種權(quán)利。首先，權(quán)利主體。每個(gè)人都有閱讀的權(quán)利，這是人人生而有之的權(quán)利，因此，權(quán)利主體是每一個(gè)有權(quán)利能力的個(gè)體。其次，權(quán)利客體，是通過各種合法渠道獲得的信息資料，可以是紙質(zhì)材料，也可以是電子版本。第三，權(quán)利內(nèi)容，即個(gè)體通過手、眼、腦的協(xié)作，從信息資料中獲取知識(shí)、提升自我修養(yǎng)的過程。這個(gè)過程，往往是個(gè)人的行為與心理活動(dòng)，與外界不產(chǎn)生法律關(guān)系。②
從上述分析可以看出，閱讀的權(quán)利本質(zhì)上是一種學(xué)習(xí)的權(quán)利，屬于受教育權(quán)的范疇。聯(lián)合國(guó)教育科學(xué)文化組織于1985年3月29日召開的第四次國(guó)際成人教育會(huì)議上通過的“學(xué)習(xí)權(quán)宣言”中提到，“學(xué)習(xí)乃是人類為了追求自我的生存發(fā)展與生俱來的本能。學(xué)習(xí)權(quán)因此作為人權(quán)之最基本要項(xiàng)，應(yīng)與生命、財(cái)產(chǎn)、自由等基本人權(quán)列為同等重要”。學(xué)習(xí)權(quán)的內(nèi)容包括讀與寫的權(quán)利，持續(xù)的疑問與深入思考的權(quán)利，有閱讀自己身處的世界而編纂其歷史的權(quán)利，使個(gè)人與集體力量發(fā)達(dá)的權(quán)利，以及獲得一切教育方法的權(quán)利。由此可知，閱讀的權(quán)利，就其內(nèi)容和方法而言，是公民的一項(xiàng)不可剝奪的權(quán)利，是一種國(guó)家與社會(huì)不得侵犯的權(quán)利，否則難以實(shí)現(xiàn)其所要促成的健全人格與幸福生活的目的；而閱讀條件、制度以及機(jī)會(huì)的提供則是現(xiàn)代國(guó)家的義務(wù)。閱讀的權(quán)利，既是一項(xiàng)自由權(quán)，也是一項(xiàng)社會(huì)權(quán)。
二、閱讀的重要性
閱讀，雖然是個(gè)人自主決定的事項(xiàng)，但是，全民閱讀的水準(zhǔn)，折射出整個(gè)社會(huì)精神狀況的起伏。圖書記錄歷史、傳承文明、傳播知識(shí)、蘊(yùn)藏智慧，閱讀與人類文明緊密相連，閱讀習(xí)慣的養(yǎng)成，不僅是個(gè)人修身益智的大事，更是事關(guān)國(guó)家前途、民族命運(yùn)的大事。一個(gè)國(guó)家、民族的競(jìng)爭(zhēng)力取決于其閱讀的力量，已逐漸成為國(guó)際上普遍的共識(shí)。中國(guó)作家協(xié)會(huì)副主席高洪波曾指出，閱讀是推進(jìn)加速一個(gè)國(guó)家文明進(jìn)程的特別重要的手段。一個(gè)民族如果缺乏閱讀的興趣，肯定要落后于世界文明進(jìn)程，因此應(yīng)該提倡閱讀，尊重閱讀。
三、中國(guó)的閱讀現(xiàn)狀
閱讀如此重要，然而我國(guó)目前的閱讀現(xiàn)狀令人堪憂，存在多方面的問題亟需解決，其中最主要的一個(gè)問題是：中國(guó)國(guó)民的平均閱讀水平低于世界文化強(qiáng)國(guó)水平，需要采取有力的推進(jìn)保障措施。2013年“世界讀書日”前夕，中國(guó)新聞出版研究院發(fā)布了第十次全國(guó)國(guó)民閱讀調(diào)查結(jié)果，這個(gè)調(diào)查結(jié)果表明，2012年我國(guó)18-70周歲國(guó)民人均紙質(zhì)圖書閱讀量為4.39本，人均閱讀報(bào)紙和期刊分別為77.20期(份)和6.56期(份)，電子書閱讀量為2.35本。其中，紙質(zhì)圖書閱讀量?jī)H比2011年增長(zhǎng)不到0.04本，遠(yuǎn)低于韓國(guó)的11本，法國(guó)的8.4本，日本的8.5本，美國(guó)的7本，而且約有50%的國(guó)人承認(rèn)“讀書很少”。③
其他方面的問題包括，國(guó)民閱讀公共資源和設(shè)施不足、不均衡；閱讀內(nèi)容良莠不齊，需要積極引導(dǎo)和扶持；未成年人閱讀狀況不容樂觀，亟待改善；特殊困難群體的基本閱讀需求得不到有效滿足；全民閱讀工作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、組織保障和經(jīng)費(fèi)支持等。
導(dǎo)致目前這種閱讀現(xiàn)狀的原因是多方面的，從國(guó)家層面來說，由于沒有專門的法律法規(guī)保障和專門的機(jī)構(gòu)推動(dòng)，全民閱讀工作還屬于政府部門的自發(fā)活動(dòng)，缺乏長(zhǎng)期、持續(xù)深入開展的動(dòng)力；從公民個(gè)人角度來說，一方面，隨著社會(huì)科技的發(fā)展，數(shù)據(jù)的洪流越來越大，全新的支流也會(huì)越來越多，各種意想不到的來源都在產(chǎn)生著數(shù)據(jù)。人們的閱讀方式、閱讀品位在海量信息時(shí)代發(fā)生了重大改變，青燈黃卷式的傳統(tǒng)模式被即時(shí)在線瀏覽所取代，以快餐式、跳躍性、碎片化為特征的數(shù)字閱讀已成為一種潮流趨勢(shì)。龐大的數(shù)據(jù)流背景下，人們尋找閱讀內(nèi)容的過程變得繁冗不堪。另一方面，生活節(jié)奏的變快、工作壓力的增大，使得多數(shù)人在工作、應(yīng)酬之余難以靜下心來讀書。
四、應(yīng)對(duì)策略
經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾在其著作《生活中的經(jīng)濟(jì)學(xué)》中寫到，“提高教育水平是消除社會(huì)不公平的最主要的途徑，受教育，包括進(jìn)入圖書館，已成為人的基本權(quán)利之一。”關(guān)于受教育權(quán)以及個(gè)人閱讀、學(xué)習(xí)、參加文化生活、提高自我修養(yǎng)的權(quán)利，許多國(guó)際文書都有所涉及，包括《世界人權(quán)宣言》(第26、27條)、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》(第13、15條)、《兒童權(quán)利公約》(第28、29、31 條)、《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》(第10 條)、《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》(第7 條)、《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》(第一部分，第24段和第二部分，第41、47、63段)等。
縱觀全球，政府主導(dǎo)推動(dòng)全民閱讀戰(zhàn)略已經(jīng)成為世界潮流。世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家都將全民閱讀水準(zhǔn)視為國(guó)家綜合實(shí)力的核心要素之一，以國(guó)家戰(zhàn)略的高度推進(jìn)國(guó)民閱讀。至于推進(jìn)閱讀的方式，主要包括政府制訂法案保障閱讀、設(shè)立專門機(jī)構(gòu)推動(dòng)閱讀、國(guó)家元首親自倡導(dǎo)閱讀等三個(gè)方面。④
1. 政府制訂法案推動(dòng)閱讀。早在1997年末，美國(guó)政府就曾掀起過一場(chǎng)“閱讀挑戰(zhàn)行動(dòng)”。總統(tǒng)克林頓親自作了《美國(guó)閱讀挑戰(zhàn)行動(dòng)報(bào)告》，其宗旨之一是發(fā)起一場(chǎng)閱讀運(yùn)動(dòng)，并建立一支由百萬公民自愿組織的輔導(dǎo)隊(duì)伍，確保美國(guó)學(xué)生在二年級(jí)結(jié)束前，能夠獨(dú)立看書。1998年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《閱讀卓越法》，并在中小學(xué)教育法第二章中加入有關(guān)閱讀方面的條文。2001年，總統(tǒng)布什提出“不讓一個(gè)孩子落伍”中小學(xué)教育法案，順利通過，閱讀優(yōu)先計(jì)劃獲得兩黨一致支持。把閱讀提高到法規(guī)形式認(rèn)定，這是史無前例的。日本也在2001年11月，制定了《關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)生讀書活動(dòng)的法律》，明確了國(guó)家、地區(qū)和公共團(tuán)體在讀書活動(dòng)中的責(zé)任，全方位指導(dǎo)讀書活動(dòng)的開展。此外，韓國(guó)有《圖書館及讀書振興法》(1994)和《讀書文化振興法》(2009)，《圖書館及讀書振興法》的制定目的是“為圖書館及文庫的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)以及讀書振興，創(chuàng)造必要的環(huán)境，建立健全圖書館及文庫，促進(jìn)讀書活動(dòng)，促進(jìn)文化發(fā)展和終身教育的發(fā)展”。俄羅斯有《民族閱讀大綱》(2012)，要求在出版、運(yùn)輸和傳播兒童書籍方面提供國(guó)家保護(hù)措施；支持和激勵(lì)作家為兒童青少年創(chuàng)作圖書；創(chuàng)建俄聯(lián)邦國(guó)家權(quán)利委員會(huì)下屬的聯(lián)邦閱讀研究中心等。這些法案都著眼于民族和國(guó)家的文化未來，以立法的形式保障了國(guó)民閱讀能力的提高與積累。
2. 設(shè)立專門機(jī)構(gòu)推動(dòng)閱讀。如英國(guó)為“閱讀起跑線”項(xiàng)目設(shè)立“圖書信托基金會(huì)”，德國(guó)有“促進(jìn)閱讀基金會(huì)”，日本有“讀書協(xié)會(huì)”及“兒童夢(mèng)想基金會(huì)”，美國(guó)有“國(guó)家藝術(shù)基金會(huì)”等。這些組織機(jī)構(gòu)或基金會(huì)具有完善的規(guī)章制度，通過科學(xué)調(diào)查、常規(guī)項(xiàng)目和特殊資助相結(jié)合的方式，成為推動(dòng)國(guó)民閱讀的主導(dǎo)力量。
3. 國(guó)家元首親自倡導(dǎo)閱讀。不少發(fā)達(dá)國(guó)家的元首都率先垂范積極參與讀書活動(dòng)，如美國(guó)歷任總統(tǒng)及第一夫人都有開學(xué)季到學(xué)校陪兒童讀書的慣例，英國(guó)前首相布朗和教育大臣共同發(fā)起過“全國(guó)讀書年”活動(dòng)，“德國(guó)促進(jìn)閱讀基金會(huì)”名譽(yù)主席一直由該國(guó)總統(tǒng)擔(dān)任。此外，英國(guó)女王伊麗莎白二世、俄羅斯總統(tǒng)普京等都積極支持并參與本國(guó)閱讀活動(dòng)。
處于這樣的國(guó)際形勢(shì)下，中國(guó)應(yīng)當(dāng)立足于本國(guó)國(guó)情，辨識(shí)自身需求，有選擇性地借鑒、汲取國(guó)外科學(xué)的做法。
首先從立法方面來看中國(guó)國(guó)情。關(guān)于受教育權(quán)，我國(guó)憲法規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義教育事業(yè)，提高全國(guó)人民的科學(xué)文化水平。”“中華人民共和國(guó)公民享有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”“中華人民共和國(guó)公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由。國(guó)家對(duì)于從事教育、科學(xué)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給予鼓勵(lì)和幫助”。憲法不僅規(guī)定了公民的文化權(quán)利，也規(guī)定了保障公民文化權(quán)利和受教育權(quán)利實(shí)現(xiàn)的措施。以憲法為依據(jù)制定的《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織采取措施，為公民接受終身教育創(chuàng)造條件”，受教育者享有“參加教育教學(xué)計(jì)劃安排的各種活動(dòng)，使用教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備、圖書資料”的權(quán)利，“圖書館、博物館、科技館、文化館以及歷史文化古籍和革命紀(jì)念館(地)，應(yīng)當(dāng)對(duì)教師、學(xué)生實(shí)行優(yōu)待，為受育者接受教育提供便利”。
此次將全民閱讀立法列入2013年國(guó)家立法工作計(jì)劃，是首次具體在閱讀領(lǐng)域立法，是通過國(guó)家行動(dòng)推動(dòng)全民閱讀的策略，無疑與當(dāng)今國(guó)際社會(huì)把全民閱讀提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度的普遍做法相吻合，同時(shí)，這也是對(duì)國(guó)際人權(quán)文件中相關(guān)義務(wù)的具體落實(shí)。
立法是保障公民享有閱讀權(quán)利的重要手段，但是僅憑立法，并不能解決所有問題，尤其是當(dāng)涉及公民精神、文化權(quán)利的時(shí)候。政府對(duì)于全民閱讀的介入，既需要原則性的硬性規(guī)定，更需要閱讀資源的基礎(chǔ)建設(shè)。2012年6月11日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012-2015年)》，在第一部分“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利”中談到，要“實(shí)施《國(guó)家‘十二五’時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，采取有力措施，加快公共文化設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)文化事業(yè)發(fā)展，豐富人民文化生活，保障公民文化權(quán)利”。與推進(jìn)全民閱讀相關(guān)的具體措施包括：其一，“加強(qiáng)文化立法。研究制定公共圖書館法、博物館條例等法律法規(guī)等。”其二，“健全公共文化設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)文化館、博物館、圖書館、美術(shù)館、科技館、紀(jì)念館、工人文化宮、青少年宮等公共文化設(shè)施建設(shè)，向社會(huì)免費(fèi)開放。”其三，“推動(dòng)文化覆蓋和科技普及。到2015年，實(shí)現(xiàn)人均年擁有圖書5.8冊(cè)，期刊3.1冊(cè)，千人擁有日?qǐng)?bào)達(dá)到100份，萬人擁有出版物發(fā)行網(wǎng)點(diǎn)1.3個(gè)，國(guó)民綜合閱讀率達(dá)到80%。加快農(nóng)家書屋、城鄉(xiāng)閱報(bào)欄(屏)工程建設(shè)。” 此外，還可以考慮成立國(guó)家全民閱讀指導(dǎo)委員會(huì)，建立長(zhǎng)效機(jī)制，形成國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地各部門資源，形成合力，著力解決全民閱讀工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題；制定全民閱讀規(guī)劃，作為開展全民閱讀的指導(dǎo)性文件；建立國(guó)家閱讀基金，建設(shè)全民閱讀重點(diǎn)工程。
除政府主力推動(dòng)之外，推進(jìn)全民閱讀還需要非政府組織、提供閱讀服務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)、有識(shí)之士的共同推動(dòng)。民間社會(huì)自身的生機(jī)，也是全民閱讀能否順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵之一。例如上海在以上海圖書館為代表的推進(jìn)全民閱讀的活動(dòng)中，在閱讀資源上關(guān)注品質(zhì)，在閱讀形式上關(guān)注讀者的需求，使圖書館真正成為市民休憩的文化空間，營(yíng)造了良好的閱讀環(huán)境和閱讀氛圍。⑤ 總之，閱讀狀況的改善和發(fā)展離不開社會(huì)全體成員的共同努力和支持。
從中國(guó)對(duì)于推進(jìn)全民閱讀工作的重視程度可以看出中國(guó)對(duì)于人權(quán)事業(yè)的全面重視，人們有理由相信：中國(guó)將繼續(xù)堅(jiān)定不移地堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路，堅(jiān)持以人為本，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，健全保障人權(quán)的法律體系，不斷提升全社會(huì)尊重和保護(hù)人權(quán)的意識(shí)，全面推進(jìn)中國(guó)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展，努力使每一個(gè)社會(huì)成員的各項(xiàng)基本權(quán)利得到切實(shí)保障，使每一個(gè)社會(huì)成員生活得更有尊嚴(yán)、更加幸福。
(作者系中國(guó)政法大學(xué)人權(quán)研究院學(xué)術(shù)編輯)
注釋：
① 李衛(wèi)紅：“讀者權(quán)初探”，載于《求索》，2003年06期。
②但這不意味著閱讀的權(quán)利不受任何限制。閱讀者在獲取資料信息的時(shí)候尤其要注意對(duì)他人知識(shí)產(chǎn)權(quán)的尊重與保護(hù)。
?、壑袊?guó)出版網(wǎng)：“‘第十次全國(guó)國(guó)民閱讀調(diào)查’成果發(fā)布。
?、芄⒕В?ldquo;全民閱讀 該不該立法”，載于《現(xiàn)代金報(bào)》，2013年8月11日。
?、堇畲蟪?ldquo;閱讀社會(huì)離我們有多遠(yuǎn)”，載于《新京報(bào)》，2013年8月5日。
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