廣東省首個(gè)“棄嬰島”啟用
棄嬰島也稱嬰兒安全島，在國(guó)外還叫做棄嬰保護(hù)艙，是一種收容被遺棄嬰兒的保護(hù)設(shè)施。2011年6月河北省石家莊市社會(huì)福利院設(shè)立了棄嬰島。 2013年底，更多的地方開始設(shè)立棄嬰島，成為一項(xiàng)正在廣泛推廣的兒童權(quán)利保護(hù)新舉措。
對(duì)于棄嬰島的設(shè)立，社會(huì)意見不一。質(zhì)疑的聲音主要是認(rèn)為棄嬰島在一定程度上鼓勵(lì)了遺棄嬰兒的行為。
如何看待棄嬰島的設(shè)立以及相關(guān)爭(zhēng)議，棄嬰島的未來發(fā)展有何趨勢(shì)和啟示，這是值得深思的問題，它既涉及預(yù)防和打擊遺棄未成年人犯罪，又涉及兒童權(quán)利保護(hù)，還涉及國(guó)家兒童福利制度的完善以及運(yùn)作。
一、新舉措試運(yùn)行
建立嬰兒安全島的做法是根據(jù)地方福利院的工作實(shí)際產(chǎn)生的。棄嬰島內(nèi)的嬰兒保溫箱可以為孩子提供適宜的溫度、氧氣，福利院工作人員可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)棄嬰并進(jìn)行有效的救治。
石家莊的棄嬰島開了頭。到了2013年，更多地方開始了相關(guān)的嘗試。7月26日民政部辦公廳正式轉(zhuǎn)發(fā)了中國(guó)兒童福利和收養(yǎng)中心開展“嬰兒安全島”試點(diǎn)工作方案，為各地根據(jù)實(shí)際情況，指導(dǎo)福利機(jī)構(gòu)采取有效措施，開展棄嬰島試點(diǎn)工作提供了有益的參考。
2013年11月，廣東省首個(gè)“嬰兒安全島”將于2014年在深圳社會(huì)福利中心誕生，深圳成為廣東首個(gè)此項(xiàng)內(nèi)容的試點(diǎn)城市。
2013年12月1日，南京市《開展“嬰兒安全島”試點(diǎn)工作的方案》正式實(shí)施。12月4日，陜西首個(gè)“棄嬰安全島”在西安市兒童福利院投入使用后，迎來首位“島民”。
2014年1月1日，天津市兒童福利院召開嬰兒安全島啟用新聞發(fā)布會(huì)，宣布天津首個(gè)嬰兒安全島正式投入使用。市兒童福利院院長(zhǎng)張民還特別介紹，設(shè)立嬰兒安全島可以讓棄嬰得到及時(shí)救助，免遭二次傷害。
面對(duì)社會(huì)普遍關(guān)注，2014年1月，江蘇省提出對(duì)困境兒童實(shí)施分類保障和事實(shí)孤兒保障制度，并明確要求各縣均要建立兒童福利院或兒童福利部，以保證所有棄嬰、孤兒都得到妥善照料。對(duì)于備受關(guān)注的棄嬰島，江蘇省民政部門表示，肯定會(huì)繼續(xù)實(shí)施下去，但是不做全省性的統(tǒng)一要求，各市縣條件成熟的，可自行設(shè)立。
2013年12月27日，全國(guó)民政工作會(huì)議召開。民政部部長(zhǎng)李立國(guó)表示，繼續(xù)完善孤兒保障制度，規(guī)范棄嬰收留行為，并制定政策，將事實(shí)上無人撫養(yǎng)的兒童納入到國(guó)家保障中來。2014年，民政部將擴(kuò)大適度普惠型兒童福利制度試點(diǎn)，并實(shí)施縣級(jí)兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)規(guī)劃，在縣級(jí)市、縣、區(qū)等設(shè)立兒童福利機(jī)構(gòu)。①
“事實(shí)上無人撫養(yǎng)的兒童”主要是指其父母一方死亡，另一方放棄了監(jiān)護(hù)責(zé)任，或其父母一方服刑，另一方離異，放棄監(jiān)護(hù)責(zé)任，被稱為“亞孤兒”或者“準(zhǔn)孤兒”的兒童。他們生活在困境當(dāng)中，亟須社會(huì)保障。我國(guó)目前的孤兒保障政策，一般只是針對(duì)父母雙亡的孩子給予一定額度的補(bǔ)助金或者其他救助。
可以看出，設(shè)置棄嬰島，涉及的正是國(guó)家正在努力開展的“規(guī)范棄嬰收留行為”、加強(qiáng)“事實(shí)上無人撫養(yǎng)兒童保障”的范疇，屬于我國(guó)民政制度的一種創(chuàng)新。
其實(shí)，設(shè)立棄嬰島的做法在國(guó)外早已有之。②棄嬰設(shè)施最早于1188年出現(xiàn)在法國(guó)。當(dāng)時(shí)，一家醫(yī)院在沿街窗戶內(nèi)放置了一張簡(jiǎn)易木床，想放棄孩子的人將嬰兒放進(jìn)木床，醫(yī)護(hù)人員接過小生命，完成撫養(yǎng)權(quán)交接。因木床可以繞著一根木軸轉(zhuǎn)動(dòng)，故稱為“棄嬰輪盤”。
在意大利，教會(huì)醫(yī)院羅馬撤西亞圣靈醫(yī)院在1198年設(shè)立了第一個(gè)“棄嬰輪盤”，其后，“棄嬰輪盤”在意大利的數(shù)量一度達(dá)1200個(gè)。 19世紀(jì)初起，“棄嬰輪盤”卷入墮胎爭(zhēng)議。1923年，意大利正式廢除這類設(shè)施。1992年，意大利醫(yī)生朱塞佩?加羅內(nèi)創(chuàng)辦社會(huì)救助中心“生命運(yùn)動(dòng)”，倡導(dǎo)恢復(fù)“棄嬰輪盤”，棄嬰設(shè)施開始重現(xiàn)意大利，改稱為“生命搖籃”。
近些年來，為了減少人工流產(chǎn)以及保護(hù)新生嬰兒，使他們免遭殺害或被棄置于危險(xiǎn)境地，歐洲許多國(guó)家又開始設(shè)立“棄嬰保護(hù)艙”的裝置，讓無力或不愿撫養(yǎng)嬰兒的家長(zhǎng)匿名地將嬰兒置于其中。從1996年開始，匈牙利、德國(guó)、比利時(shí)、瑞士、荷蘭、捷克、奧地利、意大利等歐洲多個(gè)國(guó)家陸續(xù)設(shè)置了總數(shù)過百的棄嬰保護(hù)艙。2000年4月，德國(guó)第一個(gè)現(xiàn)代的“棄嬰艙”在漢堡啟用，到2012年5月德國(guó)國(guó)內(nèi)的“棄嬰艙”數(shù)量已經(jīng)超過90個(gè)。同時(shí)，在印度、巴基斯坦、菲律賓、日本、南非等歐洲以外的國(guó)家，這種形式的棄嬰裝置也逐漸被采用。 2011年，俄羅斯設(shè)立了首個(gè)“棄嬰箱”，此后，該設(shè)施在俄境內(nèi)推廣開來。③
這種保護(hù)艙通常設(shè)置在醫(yī)院或者社會(huì)服務(wù)中心，往往是帶有小門的保溫箱，里面鋪有柔軟的床墊。床墊上裝有感應(yīng)器，一旦有嬰孩被放入，保護(hù)艙就會(huì)自動(dòng)通知負(fù)責(zé)管理的人士前來取走及照顧被遺棄的嬰兒。
不過，國(guó)外也一樣，從一開始到現(xiàn)在，棄嬰設(shè)施的建立和相關(guān)制度一直存在著爭(zhēng)議。
二、打擊犯罪與保護(hù)人權(quán)
棄嬰島的設(shè)立，客觀上“幫助”遺棄嬰兒的人“完成”了棄嬰這一違法行為，因此引起了情理和法律上的一種悖論，從而不可避免地產(chǎn)生爭(zhēng)議，需要政策和法律的制定者和實(shí)施者謹(jǐn)慎關(guān)注和認(rèn)真權(quán)衡。
棄嬰，不論在國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，都是可以構(gòu)成違法犯罪的行為，應(yīng)當(dāng)受到法律的懲處。
棄嬰行為在很多國(guó)家都規(guī)定為犯罪，甚至是重罪。美國(guó)各州的《安全港法案》(又稱《嬰兒摩西法》)中明確禁止父母在沒有為嬰兒找到保護(hù)人和監(jiān)護(hù)人的情況下棄嬰。在喬治亞州，蓄意棄嬰是違法行為，而在棄嬰后逃離所在州則是重罪。加拿大則在近年將遺棄兒童的最高刑罰，由過去的兩年監(jiān)禁提升至5年。
我國(guó)非常強(qiáng)調(diào)兒童的家庭保護(hù)。《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》將家庭保護(hù)設(shè)為第一章。它在第10條規(guī)定：“父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造良好、和睦的家庭環(huán)境，依法履行對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)。禁止對(duì)未成年人實(shí)施家庭暴力，禁止虐待、遺棄未成年人，禁止溺嬰和其他殘害嬰兒的行為，不得歧視女性未成年人或者有殘疾的未成年人。”該法還在法律責(zé)任部分的第31條第2款規(guī)定：“遺棄嬰兒的，由公安部門處以罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”
遺棄未成年人可以構(gòu)成遺棄罪。《中華人民共和國(guó)刑法》第261條明確規(guī)定：“對(duì)于年老、年幼、患病或者其他沒有獨(dú)立生活能力的人，負(fù)有撫養(yǎng)義務(wù)而拒絕撫養(yǎng)，情節(jié)惡劣的，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制。”
既然法律不允許，棄嬰可以構(gòu)成刑事犯罪，那么為什么還要設(shè)立棄嬰島？設(shè)立后會(huì)不會(huì)鼓勵(lì)棄嬰犯罪、會(huì)不會(huì)帶來了更多的棄嬰？
筆者認(rèn)為，不設(shè)立棄嬰島，不等于棄嬰不存在，或者說棄嬰會(huì)減少。棄嬰島的出現(xiàn)，主要是由于社會(huì)問題產(chǎn)生的，而不是設(shè)立棄嬰島本身導(dǎo)致的?？赡茉O(shè)置棄嬰島，使棄嬰更多地集中出現(xiàn)在棄嬰島當(dāng)中，并且引起了媒體的曝光和社會(huì)的關(guān)注，會(huì)給人一種棄嬰增加的錯(cuò)覺。
一個(gè)世間常理是，家庭也好，親生父母也好，輕易是不愿意放棄自己的孩子的。甚至我們可以說，有能力撫養(yǎng)而惡意利用這個(gè)設(shè)施制度、放棄撫養(yǎng)和監(jiān)護(hù)法律義務(wù)的人，本身也沒有資格或者很難做好孩子的監(jiān)護(hù)人。
棄嬰島設(shè)置之后跟之前最大的不同是，救助的質(zhì)量提高了。能夠讓被放棄的嬰兒及時(shí)獲得有效的救助，增加了存活率和救助效率。
反過來說，不設(shè)置棄嬰島會(huì)帶來許多弊端和危害。因?yàn)橹啬休p女，中國(guó)、印度等許多國(guó)家有溺嬰的情況出現(xiàn)。因?yàn)槲椿樯?、私生子、過早生育等原因生下的孩子也容易被遺棄。貧窮、災(zāi)害、戰(zhàn)亂等也導(dǎo)致棄嬰的產(chǎn)生。新生兒有先天性疾病和嚴(yán)重殘疾、家庭無力救治等導(dǎo)致的遺棄則是比較常見的一個(gè)原因。
遺棄嬰兒往往意味著對(duì)新生嬰兒生命健康的極大威脅。新生兒被丟棄在野外、街角等不容易被發(fā)現(xiàn)的地方，即使被遺棄時(shí)是活體，也很容易造成嬰兒死亡。放置在路口、醫(yī)院或者福利機(jī)構(gòu)門口等地方更容易被發(fā)現(xiàn)。
同時(shí)，棄嬰還容易跟其他犯罪形式結(jié)合在一起。殺害嬰兒的行為涉嫌溺嬰，轉(zhuǎn)手倒賣，涉嫌拐賣婦女兒童。有這樣一個(gè)真實(shí)的案例：賈某與未成年人女友生下嬰兒，但是擔(dān)心養(yǎng)不起孩子。賈某通過網(wǎng)絡(luò)以8萬元將親生子賣給他人。2014年1月，北京市順義區(qū)人民法院判決，認(rèn)定賈某犯拐賣兒童罪，判處有期徒刑5年，罰金5千，賣兒所得也一并罰沒。④
毋庸置疑，棄嬰是一種違法犯罪行為。如果缺少社會(huì)應(yīng)對(duì)，棄嬰帶來的社會(huì)危害難以避免和挽回。設(shè)置棄嬰島，就是為了在悲劇發(fā)生后，在不幸當(dāng)中，實(shí)行“沒有辦法的辦法”，避免嬰兒受到二次傷害。
所謂悖論的存在，無疑意味著沒有完美的解決辦法。設(shè)置棄嬰島，保障了被遺棄兒童的生命健康權(quán)，卻在實(shí)際上成為遺棄犯罪法律事實(shí)中的一個(gè)情節(jié)。這就涉及政策和法律價(jià)值的取舍問題了。
現(xiàn)代法治、包括刑法的法律價(jià)值已經(jīng)不僅僅是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家公訴的權(quán)力、打擊和懲治犯罪了。保障人權(quán)是法律的核心價(jià)值，在打擊犯罪的同時(shí)，更要保障權(quán)利，特別是恢復(fù)被違法犯罪行為破壞了的社會(huì)關(guān)系，保障受到權(quán)利侵犯的被害人。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在的刑法正在由“國(guó)權(quán)刑法”向“民權(quán)刑法”轉(zhuǎn)變。⑤ 還有學(xué)者提出了“民生刑法”的概念。⑥
可以看出，盡管有爭(zhēng)議，棄嬰島的設(shè)置本身是很有積極意義的?，F(xiàn)在問題主要不是應(yīng)否設(shè)立棄嬰島，而是如何完善制度，更好地減少棄嬰，更好地提高棄嬰的救助成效。
孩子們?cè)谑褂秒娔X獲取知識(shí)
三、兒童最大利益原則
設(shè)置棄嬰島體現(xiàn)的是以人為本，尊重生命。這跟我國(guó)政府批準(zhǔn)的聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》所做的倡導(dǎo)是完全一致的。
《兒童權(quán)利公約》被國(guó)際社會(huì)稱為“兒童權(quán)利憲章”，是世界上締約國(guó)數(shù)量最多的一項(xiàng)國(guó)際人權(quán)條約。兒童最大利益原則是其最為核心的一項(xiàng)原則。
公約在第3條第1款規(guī)定：“關(guān)于兒童的一切行為，不論是由公私社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、法院、行政當(dāng)局或立法機(jī)構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以兒童的最大利益為一種首要考慮。” 與此相關(guān)，第6條有兩個(gè)條款，第1款規(guī)定締約國(guó)確認(rèn)每個(gè)兒童均有固有的生命權(quán)，第2款規(guī)定締約國(guó)應(yīng)最大限度地確保兒童的存活與發(fā)展。而“最大限度地確保兒童的存活與發(fā)展”同樣被視為該公約的基本原則。
兒童最大利益原則已為我國(guó)法律和政策所吸收和轉(zhuǎn)化，國(guó)內(nèi)有時(shí)也稱為兒童優(yōu)先原則。2011年7月30日，國(guó)務(wù)院頒布了《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》。它規(guī)定了我國(guó)政府發(fā)展兒童事業(yè)的新目標(biāo)和新舉措，標(biāo)志著中國(guó)保護(hù)兒童工作進(jìn)入新階段。綱要在指導(dǎo)思想中提出，“堅(jiān)持兒童優(yōu)先原則，保障兒童生存、發(fā)展、受保護(hù)和參與的權(quán)利，縮小兒童發(fā)展的城鄉(xiāng)區(qū)域差距，提升兒童福利水平，提高兒童整體素質(zhì)，促進(jìn)兒童健康、全面發(fā)展”。它要求國(guó)家在制定法律法規(guī)、政策規(guī)劃和配置公共資源等方面優(yōu)先考慮兒童的利益和需求。
作為專門從人權(quán)角度所做的政府工作規(guī)劃，2012年6月11日，國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012—2015年）》中明確規(guī)定：“實(shí)施《未成年人保護(hù)法》，推進(jìn)兒童福利、學(xué)前教育、家庭教育等立法進(jìn)程，根據(jù)兒童最大利益原則，切實(shí)保障兒童的生存、發(fā)展、受保護(hù)和參與的權(quán)利。”
在反對(duì)遺棄兒童的工作當(dāng)中，孩子是無辜的，我們禁止棄嬰，卻不能不管孩子的生命權(quán)、生存權(quán)。我們的制度、法律和政策及其實(shí)施都應(yīng)該做到以人為本，特別是做到兒童利益最大化。
從實(shí)踐來看，親生父母到了要放棄孩子這一步，往往是萬不得已，有其主客觀原因。任何時(shí)候，在勸止棄嬰父母甚至是譴責(zé)或者必要時(shí)用法律手段對(duì)他們進(jìn)行懲罰，都要注重兒童權(quán)利的保護(hù)，不應(yīng)因其父母行為的違法性質(zhì)而受到任何影響。
在禁止和懲罰違法犯罪行為之外，更要采取積極的預(yù)防措施。這些措施包括：在青少年中開展性教育，減少意外懷孕和生育；加強(qiáng)婚檢和孕前檢查減少疾病患兒的出生率；完善社會(huì)保障和救助制度，對(duì)于重癥兒童，因病致貧家庭和無力撫養(yǎng)子女的家庭給予幫助和救助。
面對(duì)棄嬰問題，我們要做到的就是一方面預(yù)防棄嬰的出現(xiàn)，另一方面一旦棄嬰發(fā)生，能夠規(guī)范、有效地收留棄嬰并及時(shí)開展救助，保障棄嬰的生存和健康成長(zhǎng)。在所有的這些工作的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兒童最大利益原則。
四、規(guī)范和完善棄嬰收留行為
棄嬰島涉及人身和生命安全，是不容忽視和疏漏的專門設(shè)施。相關(guān)制度必須規(guī)范。
棄嬰島本身的配置需要因地制宜，基本要求是溫暖、舒適、安全，還要專門考慮病患嬰兒的需求。棄嬰島的運(yùn)作要保證一定的私密性，允許遺棄者在留置棄嬰后可以安全撤出，同時(shí)要保證及時(shí)發(fā)現(xiàn)和救助棄嬰。發(fā)現(xiàn)、收留、交接程序必須主體明確，程序規(guī)范、協(xié)調(diào)。
比如，南京的“嬰兒安全島”位于南京市社會(huì)兒童福利院東側(cè)。這座小房子很結(jié)實(shí)、鋼架結(jié)構(gòu)，墻板采用的是特殊材料，金屬鋁板加隔溫層，不僅防火，還能隔熱保溫，最關(guān)鍵的是沒有油漆，很環(huán)保。安全島配備一個(gè)給嬰兒提供適宜溫度、濕度和氧氣的保溫箱，一張嬰兒小床和被褥等。不設(shè)攝像頭，報(bào)警按鈕設(shè)延時(shí)功能，能讓棄嬰者“全身而退”；值班人員聽到鈴聲5至10分鐘后就會(huì)前來查看。
關(guān)于棄嬰島的設(shè)置和運(yùn)作是否可以進(jìn)行普遍宣傳也是一個(gè)有爭(zhēng)議的問題。折衷的方案是，既不做大張旗鼓的宣傳，也要讓尋找相關(guān)設(shè)施的人能夠找到。另外，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提示棄嬰者，留下被棄嬰兒的姓名、出生時(shí)間等基本個(gè)人信息，更要留下之前的就醫(yī)病歷、化驗(yàn)單等，以保障兒童出生登記權(quán)、身份權(quán)和獲得及時(shí)有效的醫(yī)療救助等。
關(guān)于棄嬰島收留和救助的對(duì)象，即這里所講的被遺棄的嬰兒應(yīng)當(dāng)有法律上的定義，一般應(yīng)該是規(guī)定一個(gè)時(shí)間界限。
美國(guó)德克薩斯州規(guī)定，嬰兒出生72小時(shí)內(nèi)，父母可以把孩子匿名送到諸如消防隊(duì)、醫(yī)院等“避風(fēng)港”。美國(guó)內(nèi)布拉斯加州的立法曾經(jīng)未設(shè)“棄嬰”的時(shí)間限制。結(jié)果讓人大跌眼鏡，在發(fā)現(xiàn)的被遺棄在醫(yī)院的30幾個(gè)兒童中，竟然沒有一個(gè)是“嬰兒”，最大的甚至已經(jīng)17歲，有些孩子甚至還是從外州特意帶到該州遺棄的。內(nèi)布拉斯加州不得不修改立法，規(guī)定“棄嬰”必須是出生一個(gè)月之內(nèi)的嬰兒。
關(guān)于收留的具體步驟和程序，各國(guó)做法不一。意大利法律允許產(chǎn)婦匿名進(jìn)入醫(yī)院。產(chǎn)婦在醫(yī)院生下孩子后，如果想放棄撫養(yǎng)，醫(yī)院不會(huì)登記母親的任何信息，也不需要她簽署任何文件，而是直接在嬰兒出生資料上填“不愿透露姓名女子的孩子”。醫(yī)院負(fù)責(zé)給民政部門遞送嬰兒出生資料和棄養(yǎng)聲明，由未成年人法院批準(zhǔn)后，民政部門會(huì)給孩子起名，在找到合適的領(lǐng)養(yǎng)家庭之前，嬰兒將被安置在“孤兒之家”內(nèi)。
歐洲多個(gè)國(guó)家設(shè)置嬰兒臨時(shí)照顧機(jī)構(gòu)，并保留父母的“反悔權(quán)”。意大利的法律規(guī)定孩子母親有60天“反悔期”。在德國(guó)，嬰兒被放在棄置艙后，棄嬰的家長(zhǎng)可以在8周內(nèi)反悔并取回自己的孩子，并且不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任。8周之后，被棄置的嬰孩將會(huì)向社會(huì)開放領(lǐng)養(yǎng)。在瑞士，“反悔期”為6周。在此期間，親生父母仍可重新領(lǐng)回自己的孩子，一旦超過期限，則由有關(guān)部門直接安排領(lǐng)養(yǎng)。
國(guó)外關(guān)于棄嬰者“后悔期”的規(guī)定是頗值得國(guó)內(nèi)思考和借鑒的。畢竟，這可以增加被棄嬰兒重回親生父母身邊或者家庭的機(jī)會(huì)，也可以避免一些家長(zhǎng)因一時(shí)沖動(dòng)做出不理智行為。
五、被遺棄兒童的養(yǎng)育保障
由地方福利院從棄嬰島收留下來的嬰兒，需要區(qū)別情況對(duì)待，特別是患有疾病需要醫(yī)治的，應(yīng)及時(shí)救治。
近年來，我國(guó)開展并推廣實(shí)施了“明天計(jì)劃”和“藍(lán)天計(jì)劃”。“明天計(jì)劃”是為在福利院的殘疾孤兒提供免費(fèi)的手術(shù)康復(fù)治療。“藍(lán)天計(jì)劃”則旨在提高兒童福利院的硬件水平。我國(guó)育嬰師、康復(fù)師、護(hù)理員、特教老師等的培訓(xùn)工作已開展多年，社會(huì)工作者早已成為國(guó)家承認(rèn)的專門職業(yè)。他們?cè)诟＠褐邪l(fā)揮重要作用。
這些被棄嬰兒往往需要長(zhǎng)期在福利院這種機(jī)構(gòu)中被撫養(yǎng)。而國(guó)外的實(shí)踐和相關(guān)研究表明，機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的挑戰(zhàn)很大，效果遠(yuǎn)不及家庭。因此，一方面要不斷提升專業(yè)化水平，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的能力；另一方面，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造機(jī)會(huì)，讓被遺棄的嬰兒進(jìn)入家庭環(huán)境中成長(zhǎng)。
棄嬰獲得社會(huì)家庭和個(gè)人依法收養(yǎng)的機(jī)會(huì)并不樂觀。首先，我國(guó)辦理收養(yǎng)的法律手續(xù)比較復(fù)雜；其次，在觀念上，很多收養(yǎng)家庭和人士具有“養(yǎng)兒防老”等功利性思想，不愿意收養(yǎng)殘疾或者有某種健康缺陷的兒童。所以收養(yǎng)立法需要重新評(píng)估、檢審和完善，同時(shí)還要提倡關(guān)愛兒童、奉獻(xiàn)愛心、追求家庭生活樂趣的收養(yǎng)觀念。
2006年，時(shí)任民政部社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)司司長(zhǎng)的張明亮撰文提出：“對(duì)于孤殘兒童而言，機(jī)構(gòu)收養(yǎng)不是最佳選擇，回歸家庭是帶入社會(huì)的最好方法。” ⑦此前，在2001年12月，民政部在湖北省武漢市召開了“孤殘兒童養(yǎng)護(hù)模式研討會(huì)”，與會(huì)代表和專家一致認(rèn)為，家庭寄養(yǎng)這一替代性養(yǎng)護(hù)模式是目前促進(jìn)孤兒生理、心理和社會(huì)適應(yīng)性健康發(fā)展的最好的模式之一?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，民政部從2004年開始，在兒童最大利益原則的指導(dǎo)下，積極推廣家庭寄養(yǎng)。
2012年6月發(fā)布的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012—2015年）》在提到嚴(yán)厲打擊遺棄兒童的違法犯罪行為的同時(shí)，還規(guī)定“逐步將無人撫養(yǎng)兒童、患有重病、罕見病兒童和重殘兒童納入保障體系”，“完善孤兒保障制度，提高孤兒的家庭寄養(yǎng)率和收養(yǎng)率。”
家庭寄養(yǎng)是指經(jīng)過規(guī)定的程序，將民政部門監(jiān)護(hù)的兒童委托在家庭中養(yǎng)育的照料模式。被寄養(yǎng)兒童一般是指監(jiān)護(hù)權(quán)在民政部門，在受民政部門或其批準(zhǔn)的兒童福利機(jī)構(gòu)委托的家庭中養(yǎng)育的兒童。
2014年1月1日，由深圳市民政局和深圳市社會(huì)福利協(xié)會(huì)起草出臺(tái)的《孤殘兒童家庭寄養(yǎng)評(píng)估規(guī)范》正式實(shí)施。這是規(guī)范安置和養(yǎng)育包括棄嬰在內(nèi)的事實(shí)上無人撫養(yǎng)兒童的積極實(shí)踐。這一文件規(guī)定了兒童福利機(jī)構(gòu)在開展家庭寄養(yǎng)時(shí)申請(qǐng)寄養(yǎng)家庭的條件和要求、家庭寄養(yǎng)過程的監(jiān)督與管理、寄養(yǎng)效果的評(píng)價(jià)與改進(jìn)。文件根據(jù)開展家庭寄養(yǎng)工作的先后順序?qū)⒓彝ゼ酿B(yǎng)評(píng)估分為寄養(yǎng)前評(píng)估、寄養(yǎng)過程評(píng)估和寄養(yǎng)終結(jié)評(píng)估三大類，每類評(píng)估都有相應(yīng)的程序和指標(biāo)。如：寄養(yǎng)前評(píng)估中篩選評(píng)估應(yīng)審查寄養(yǎng)申請(qǐng)人是否同時(shí)滿足下列條件：具備深圳常住戶口在深圳有固定住所；被寄養(yǎng)兒童入住后，人居居住面積不低于20平方米；家庭成員人均月收入水平在3000元以上；家庭成員未患有傳染病、精神疾病以及其他不利于被寄養(yǎng)兒童成長(zhǎng)的疾??；家庭成員無不良嗜好和犯罪記錄；主要照料人年齡在30歲至65歲之間；主要照料人有初中（或相當(dāng)于初中）以上文化程度；主要照料人具有照料兒童的能力和經(jīng)驗(yàn)；家庭成員中無人反對(duì)或不愿意接受被寄養(yǎng)兒童。文件還規(guī)定，若寄養(yǎng)期間發(fā)生侵害被寄養(yǎng)兒童權(quán)益的，兒童福利機(jī)構(gòu)應(yīng)與之解除寄養(yǎng)關(guān)系，并追究相關(guān)責(zé)任。⑧
我國(guó)有關(guān)兒童福利、權(quán)益保護(hù)方面的法律規(guī)定散見于未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法、義務(wù)教育法、殘疾人保障法、收養(yǎng)法、刑法、治安管理處罰法以及民法通則等相關(guān)法律中，缺乏獨(dú)立、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的單行立法。為進(jìn)一步健全兒童、尤其是困難兒童福利保障制度，民政部2010年啟動(dòng)了我國(guó)兒童福利條例草案的起草工作。2011年，推進(jìn)兒童福利立法也被寫入了《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》。
兒童福利立法意義重大，頗受關(guān)注。比如，在2013年3月舉行的十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議期間，周洪宇等30位代表提出關(guān)于制定兒童福利法的議案。代表們?cè)谧h案中提出：近年來，侵害兒童權(quán)益事件時(shí)有發(fā)生，但因兒童福利基本制度缺失，導(dǎo)致部分受侵害兒童的權(quán)益難以得到有效維護(hù)。目前兒童福利工作呈現(xiàn)部門分割、政策雜亂的局面，現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)定的兒童福利措施缺乏可操作性，不能充分發(fā)揮作用。建議盡快制定兒童福利法，更好地保障兒童權(quán)益。
目前民政部已在江蘇昆山、浙江海寧、廣東深圳、河南洛寧等地建立適度普惠型兒童福利制度的試點(diǎn)。這些實(shí)踐，包括現(xiàn)有的設(shè)置棄嬰島的嘗試，都將為我國(guó)進(jìn)一步建立、健全兒童福利制度和法律奠定基礎(chǔ)。
總之，棄嬰島在爭(zhēng)議中建立，還會(huì)在爭(zhēng)議聲中繼續(xù)前行。制度的成效既需要其本身的設(shè)計(jì)上的周密，還有賴于它的實(shí)施和落實(shí)。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)理論研究和指導(dǎo)，不斷完善規(guī)則、制度和機(jī)制，并在實(shí)踐中加強(qiáng)支持、管理和監(jiān)督，真正做到兒童利益最大化，在反對(duì)棄嬰這一違法犯罪行為的同時(shí)，做好棄嬰的收留、安置和養(yǎng)育工作，切實(shí)保護(hù)好兒童權(quán)利。
（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所所長(zhǎng)助理、研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人權(quán)研究中心副主任、秘書長(zhǎng)）
注釋：
?、佟?ldquo;事實(shí)”孤兒將納入保障》，載《京華時(shí)報(bào)》2013年12月28日第3 版。
?、趨⒁姼鸪?、馮武勇、唐志強(qiáng)：《棄嬰島，開開關(guān)關(guān)爭(zhēng)議不斷—發(fā)達(dá)國(guó)家嬰兒收容做法一探》，載《新民晚報(bào)》2013年12月12日B8版。
③參見瀚辰：《美允許“安全棄嬰”， 歐洲巧設(shè)“棄嬰艙”》，載《廣州日?qǐng)?bào)》2013年1月8日A12版；溫莎：《俄羅斯“棄嬰箱”：法情悖論中的“希望”》，載《青年參考》 2013年12月18日 第20 版。
?、軇⒀螅骸?萬賣掉親生子，受審稱系“送養(yǎng)”》，載《新京報(bào)》2014年1月11日A10版。
?、鼙R建平：《加強(qiáng)對(duì)民生的刑法保護(hù)——民生刑法之提倡》，載《法學(xué)雜志》2010年第12期，第10—13頁(yè)。
?、輨⑷饰模骸稄膰?guó)權(quán)刑法邁向民權(quán)刑法》，載《法制日?qǐng)?bào)》2011年2月16日第10版。
?、薇R建平：《加強(qiáng)對(duì)民生的刑法保護(hù)——民生刑法之提倡》，載《法學(xué)雜志》2010年第12期，第10—13頁(yè)。
?、邚埫髁粒骸兑钥茖W(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，推動(dòng)收養(yǎng)工作健康開展》，《社會(huì)福利》2006年第3期，第5頁(yè)。
?、嗪斡尽⒊蓜贊骸度司氯?千以上家庭方可寄養(yǎng)孤殘兒》，載《深圳特區(qū)報(bào)》2014年1月6日A06版。
京公網(wǎng)安備 11010102003980號(hào)