內(nèi)容提要：本文簡要勾勒“反恐怖主義和保障人權(quán)”在國際政治實(shí)踐中從分立到聚合的歷史過程。反恐怖主義和保障人權(quán)，這二者沒有高低上下之分，也不彼此排斥和對(duì)立。兩者在實(shí)踐中的矛盾是它們被濫用作為追求其他政治目的的結(jié)果。在國際政治舞臺(tái)上，人權(quán)和反恐怖主義都已成為外交政策和國際政治斗爭的工具。歐美國家的反恐實(shí)踐極少受人權(quán)理念和公約的限制。隨著阿富汗戰(zhàn)爭結(jié)束，美國人權(quán)外交和反恐怖外交的力度將會(huì)加大，全面有效的反恐國際合作依然任重道遠(yuǎn)。
關(guān)鍵詞：反恐 人權(quán) 國際政治
近年來，各方都在關(guān)注反恐斗爭同人權(quán)保障之間的關(guān)系問題。相關(guān)討論中，兩大對(duì)立的觀點(diǎn)格外醒目：有人主張為了反恐怖主義必須限制部分人權(quán)；有人則強(qiáng)調(diào)人權(quán)高于一切，決不能以反恐名義加以損害。這種爭論對(duì)相關(guān)國家政治實(shí)踐的影響正逐漸顯現(xiàn)，它還將參與塑造未來反恐實(shí)踐的國際規(guī)范。因此，本文從國際政治實(shí)踐的角度來考察“反恐怖主義和保障人權(quán)”的關(guān)系，研究其由來和可能帶來的影響。
一、反恐怖和保障人權(quán)的關(guān)系已成為國際政治議題
保護(hù)人權(quán)是《聯(lián)合國憲章》的根本原則之一，聯(lián)合國和其他國際組織設(shè)有多個(gè)專門機(jī)構(gòu)保障人權(quán)。當(dāng)今世界各國無論在歷史文化、政體國體和發(fā)展程度等方面有著怎樣的差異，都一致承諾要保護(hù)人權(quán)。但與此同時(shí)，人權(quán)實(shí)踐及其標(biāo)準(zhǔn)是半個(gè)世紀(jì)以來國際政治斗爭的重要舞臺(tái)，美國等國家積極推行人權(quán)外交。冷戰(zhàn)結(jié)束后，“人權(quán)”一度成為國際事務(wù)的關(guān)鍵詞，出現(xiàn)了東帝汶和科索沃等“人道主義干預(yù)”（humanitarian intervention）的國際政治實(shí)踐。
聯(lián)合國框架內(nèi)的國際反恐努力始于1960年代①，但在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)與“人權(quán)”沒有關(guān)聯(lián)。在國際反恐研究領(lǐng)域一再被提及的“聯(lián)合國12條公約”（12 universal UN Convention）②，涉及航空安全、反劫機(jī)和綁架人質(zhì)、保護(hù)外交人員、保護(hù)核原料、航海安全、規(guī)范爆炸物管理、打擊炸彈襲擊、禁止資助恐怖主義組織等諸多問題，卻沒有論及“保護(hù)人權(quán)”。1990年代，聯(lián)合國安理會(huì)通過的打擊恐怖主義的一些決議(如1999年有關(guān)制裁塔利班的1267號(hào)決議)，也不例外。這個(gè)現(xiàn)象的結(jié)構(gòu)性根源在于聯(lián)合國的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能范圍：聯(lián)合國安理會(huì)的首要關(guān)切是全球安全，而聯(lián)合國大會(huì)則關(guān)心促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)問題。更為重要的是，由于各種原因，聯(lián)合國尤其是聯(lián)合國大會(huì)“迄今沒有履行其作為憲章捍衛(wèi)者的角色”③。
人們習(xí)慣上以“9·11事件”作為歷史進(jìn)程的分水嶺，認(rèn)為它對(duì)世界政治實(shí)踐產(chǎn)生了重大影響。一方面，人權(quán)在美國政治生活中的地位大大下降。在外交領(lǐng)域，2001年秋天，“反恐”取代“人權(quán)”成為華盛頓在國際政治舞臺(tái)上劃分?jǐn)秤殃嚑I的標(biāo)尺；小布什總統(tǒng)擱置人權(quán)外交路線，要求各國政府選擇“是與美國為友還是與恐怖分子為伍”④。在國內(nèi)，為確保國土安全而強(qiáng)力反恐，成為第一政治要?jiǎng)?wù)，華盛頓加強(qiáng)執(zhí)法部門和情報(bào)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，采取限制言論、監(jiān)聽、搜查民居，加強(qiáng)邊境和移民管控等措施，公民的人權(quán)、自由和民主，讓位于國家安全。
另一方面，由于美國的世界地位，“反恐戰(zhàn)爭”成為21世紀(jì)以來最重要的國際政治事務(wù)。小布什總統(tǒng)率領(lǐng)數(shù)十個(gè)國家結(jié)成 “全球反恐戰(zhàn)爭”聯(lián)盟，改變了之前在聯(lián)合國框架內(nèi)松散乃至有名無實(shí)的反恐陣線。但是，阿富汗戰(zhàn)爭是一場以“國家安全”為內(nèi)核的、兼具自我防衛(wèi)和追擊懲罰意味的反恐戰(zhàn)爭，不是以促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)為宗旨的國際努力，完全不同于歐美在此之前的人道主義干預(yù)實(shí)踐。雖然在宣傳中，美英兩國政要及其夫人宣稱，推翻塔利班政權(quán)將有助于保護(hù)阿富汗婦女的合法權(quán)益⑤，推翻薩達(dá)姆政權(quán)則是因?yàn)?ldquo;他曾對(duì)庫爾德人實(shí)施屠殺”，但反恐戰(zhàn)爭的核心不是阿富汗和伊拉克民眾的人權(quán)與自由，而是美國及其盟友的國家安全和地區(qū)戰(zhàn)略。小布什政府還試圖通過雙邊協(xié)定的方式來規(guī)避國際刑事法庭（ICC）對(duì)戰(zhàn)爭行為的規(guī)范。20012002年，聯(lián)合國框架內(nèi)的反恐決議也沒有專門強(qiáng)調(diào)人權(quán)。安理會(huì)1368號(hào)和1373號(hào)決議，號(hào)召國際社會(huì)加倍努力打擊恐怖主義活動(dòng)，加強(qiáng)國際反恐合作，對(duì)《聯(lián)合國憲章》一帶而過，沒有論及人權(quán)保護(hù)問題。⑥ 對(duì)于美國在反恐戰(zhàn)爭期間，在非交戰(zhàn)國巴基斯坦的部落地區(qū)對(duì)恐怖分子頭目實(shí)施定點(diǎn)打擊的無人機(jī)行動(dòng)，在國際法領(lǐng)域引起的爭議和質(zhì)疑，聯(lián)合國安理會(huì)并未出面制止。
盡管在美國國內(nèi)加強(qiáng)安保管制的措施引發(fā)爭論⑦，在國際層面則有國際法專家和人權(quán)活動(dòng)家關(guān)切反恐戰(zhàn)爭是否會(huì)導(dǎo)致“人權(quán)不可逆轉(zhuǎn)地喪失其在國際事務(wù)和國家決策中的地位”的問題，但國際輿論當(dāng)時(shí)“還沒有把人權(quán)同國家/全球安全聯(lián)系起來”，對(duì)人權(quán)的討論主要集中于如何對(duì)待恐怖主義嫌犯。⑧阿富汗戰(zhàn)爭打響后，斯瓦茨科普夫?qū)④姡∟orman Schwarzkopf）被問及是否有饒恕9·11案件嫌犯的可能時(shí)說，“饒恕他們是上帝的權(quán)能。而我們的任務(wù)是安排他們?nèi)ヒ娚系?rdquo;⑨。
保護(hù)人權(quán)和人道主義問題提上反恐議事日程，是在20022003年。有兩個(gè)重要的標(biāo)志：一是2002年美國和英國政府在公開場合越來越多把“人權(quán)”作為繼續(xù)阿富汗戰(zhàn)爭、發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭的正當(dāng)理由。2002年9月17日發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略（2002）》⑩ 是一個(gè)重要文本。二是2003年1月安理會(huì)1456號(hào)決議明確要求反恐行動(dòng)“應(yīng)遵守國際法義務(wù)，根據(jù)國際法采取相關(guān)措施，特別是遵守有關(guān)國際人道主義、人權(quán)和難民的國際法”。（11）毫無疑問，伊拉克戰(zhàn)爭絕不是一場人道主義戰(zhàn)爭，這場戰(zhàn)爭不過是小布什總統(tǒng)“先發(fā)制人”理念的體現(xiàn)，人權(quán)和自由只是“旗號(hào)”或遮羞布而已。安理會(huì)1456號(hào)決議所強(qiáng)調(diào)的則是國際法，不是抽象的人權(quán)，且聯(lián)合國也沒有立即建立監(jiān)督反恐斗爭是否遵守人權(quán)的機(jī)制。之后幾年，安理會(huì)反恐委員會(huì)（Counterterrorism committee，CTC）同聯(lián)合國人權(quán)高級(jí)專員（UNHCHR）的合作水平非常低；人權(quán)委員會(huì)（CHR）在監(jiān)督各國反恐斗爭遵守人權(quán)規(guī)范方面也沒有重要作為。（12）也就是說，1456號(hào)決議雖然把保護(hù)人權(quán)和人道主義規(guī)范納入反恐斗爭的原則，但還停留在姿態(tài)和傾向的層面。
2007年以前，歐美反恐和人權(quán)專家的基本共識(shí)之一是，人權(quán)對(duì)反恐而言是一種基本的限制；適度限制人權(quán)是確保國家安全的重要前提，因?yàn)殚_放的自由民主社會(huì)及其政治制度正面臨來自恐怖主義的嚴(yán)重威脅，因此政府實(shí)施緊急權(quán)力和激進(jìn)反恐措施限制部分人權(quán)，是“兩害相權(quán)取其輕”（lesser evils）。（13）當(dāng)然，也有不同的主張，尤其是在法學(xué)和政治哲學(xué)領(lǐng)域。在各種聲音中，美國繼續(xù)強(qiáng)力反恐，阿富汗戰(zhàn)爭依然在很大程度上游離于《日內(nèi)瓦第三公約》（the Third Geneva Convention）之外，塔利班和基地組織成員被當(dāng)作恐怖分子而非“戰(zhàn)斗人員”。監(jiān)獄中心的虐囚行為不斷蔓延。小布什總統(tǒng)明確表示，基地組織成員不受《日內(nèi)瓦公約》的保護(hù)，因?yàn)樗麄?ldquo;不代表任何民族國家。他們沒有簽署《日內(nèi)瓦公約》”（14）。
“保護(hù)人權(quán)”被當(dāng)作反恐斗爭關(guān)鍵環(huán)節(jié)的時(shí)間界碑是20062007年。主要背景是：2004年底塔利班東山再起，阿富汗局勢(shì)持續(xù)惡化，2006年美國增兵50%也未能扭轉(zhuǎn)局勢(shì)；伊拉克戰(zhàn)場混亂不堪。全球反美情緒空前高漲，全球反恐戰(zhàn)爭陷入困境。關(guān)塔那摩監(jiān)獄成為美國政策的象征，美國在世界各地的形象不再是人權(quán)的保護(hù)者，而是“人權(quán)的破壞者”（15）。為改變不利局面，2006年12月15日，美國發(fā)布新的平叛（COIN）原則，其核心思想是：平叛和反恐斗爭成功的關(guān)鍵不是軍事戰(zhàn)斗，而是“進(jìn)攻、防守行動(dòng)與穩(wěn)定措施的聯(lián)合。新原則提出的穩(wěn)定措施包括市民安全和管理、基本服務(wù)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和人權(quán)等”；強(qiáng)調(diào)平叛實(shí)踐最重要的成功經(jīng)驗(yàn)之一是“聚焦于民眾的需求和安全、赦免并重新安置那些愿意支持新政府的人”（16）。
保護(hù)人權(quán)、在阿富汗和伊拉克建設(shè)自由民主政體，成為國際輿論和反恐/平叛斗爭的主要議題。2009年國際法官律師委員會(huì)（International Commission of Jurists）和20092010年英國議會(huì)兩院人權(quán)聯(lián)合委員會(huì)的報(bào)告等，都敦促各國政府采取措施確保每一項(xiàng)反恐行動(dòng)都嚴(yán)格尊重人權(quán)（17） 。2010年聯(lián)合國大會(huì)通過《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》，把“尊重人權(quán)和法治”列為反恐戰(zhàn)略四大支柱之一。（18）
2010年以來，由于阿富汗戰(zhàn)場的傷亡人數(shù)增加，伊拉克戰(zhàn)爭結(jié)束后局勢(shì)持續(xù)動(dòng)蕩，以及美國即將撤離阿富汗的預(yù)期，人們對(duì)現(xiàn)有反恐政策的反思和批判進(jìn)一步增多。在熱議“反恐與保護(hù)人權(quán)的關(guān)系”時(shí)，不少人認(rèn)為反恐戰(zhàn)爭“明顯違反人權(quán)基本原則”（19），甚至認(rèn)為美國的反恐戰(zhàn)爭極大地?fù)p害了人權(quán)的聲譽(yù)，讓中東阿拉伯知識(shí)精英“避之唯恐不及”（20）。在這種情況下，“以保護(hù)人權(quán)為前提進(jìn)行反恐”的聲音日高。全球反恐斗爭的語境發(fā)生重大改變，居于主流的敘事強(qiáng)調(diào)要重新思考“反恐怖”同“保護(hù)人權(quán)”之間的關(guān)系，主張重新評(píng)估恐怖主義威脅，防止國家政府以“反恐”名義侵犯人權(quán)。
綜上所述，在20世紀(jì)下半葉的世界政治實(shí)踐中，反恐怖主義和保護(hù)人權(quán)本是分立的兩個(gè)場域。一向重視人權(quán)外交的美國政府在阿富汗戰(zhàn)爭之初也沒有立即把反恐怖主義和保護(hù)人權(quán)聯(lián)系在一起，相反，美英政府把國際人權(quán)機(jī)制看作是反恐怖斗爭、消除恐怖主義威脅的“反題”（antithetical)，認(rèn)為二者不可兼顧。基于反恐實(shí)戰(zhàn)需要，20012006年美英在國內(nèi)實(shí)施了一系列限制人權(quán)自由和民主的政策，此舉得到大多數(shù)人的贊同。2007年阿富汗和伊拉克局勢(shì)惡化，美國調(diào)整平叛戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)在阿富汗和伊拉克保護(hù)人權(quán)，由此打開了反恐與保護(hù)人權(quán)關(guān)系大討論的閘門。在見仁見智的討論中，部分觀點(diǎn)被抽象為概念體系，在純粹理念領(lǐng)域，以人權(quán)為武器批判和質(zhì)疑反恐政策、強(qiáng)調(diào)人權(quán)高于反恐的主張，逐漸普及開來。
二、理解反恐怖主義與人權(quán)關(guān)系的幾個(gè)要點(diǎn)
中國是美歐人權(quán)外交的重點(diǎn)對(duì)象國?？植乐髁x對(duì)中國政治秩序的挑戰(zhàn)近年來不斷升級(jí)。隨著阿富汗戰(zhàn)爭結(jié)束，美國將加大對(duì)華人權(quán)和反恐干涉的力度。與此同時(shí)，“反恐怖主義和保護(hù)人權(quán)”的討論也將在中國掀起熱潮，吸引不少理論至上主義者和唯道義論者參與?？梢灶A(yù)見，未來幾年，反恐怖主義和保護(hù)人權(quán)之間的討論，會(huì)進(jìn)入中國若干“制度迷信者”和公共知識(shí)分子“反思和批判”的話語體系中。
在此，筆者愿意分享以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：
(一)不必抽象地在價(jià)值層面爭論反恐怖主義和保護(hù)人權(quán)誰更重要
抽象地追究這二者誰更重要的唯一功效是引發(fā)無休止的、于事無補(bǔ)的爭論。在學(xué)理層面，這個(gè)問題從屬于自由主義與功利主義兩大哲學(xué)傳統(tǒng)有關(guān)人權(quán)的無休止?fàn)幷?，而且還可引用霍布斯或洛克有關(guān)國家秩序、政府治理的著名理論，作為不同論點(diǎn)的辯護(hù)。從政治學(xué)來看，反恐怖主義屬于政治實(shí)踐（政策）范疇，必然受歷史條件限制，恐怖分子的活動(dòng)、政府的反恐怖主義政策及其成效和影響等，都因地理空間、時(shí)代背景和政治文化而不同。人權(quán)原則屬于道義和倫理范疇，但作為原則的人權(quán)歸根結(jié)底需要付諸政治實(shí)踐才能轉(zhuǎn)化為真實(shí)的權(quán)利。政治實(shí)踐同道德/倫理原則之間的關(guān)系，一直是政治哲學(xué)的核心關(guān)切。如何把道德法則付諸政治實(shí)踐，使政治實(shí)踐體現(xiàn)并符合倫理原則，從孔子、柏拉圖以來，理論主張可謂汗牛充棟，但至今還沒有找到一種普遍有效的機(jī)制和方法。
(二)反恐怖主義與保護(hù)人權(quán)二者可以相互促進(jìn)
從公民權(quán)利的角度看，反恐怖主義和保護(hù)人權(quán)之間并沒有內(nèi)在矛盾，不是非此即彼的二選一，兩者相互促進(jìn)。政治實(shí)踐中二者的矛盾來自于“政治人”的濫用。
一方面，恐怖主義嚴(yán)重侵害人權(quán)是眾所周知的常識(shí)，也是聯(lián)合國大會(huì)和安理會(huì)、人權(quán)委員會(huì)一再強(qiáng)調(diào)的，所以反恐主義本身即是保障人權(quán)的重要前提和實(shí)踐。另一方面，國際反恐實(shí)踐表明，由于恐怖分子一般都隱藏在普通民眾中，并從民眾中謀取各種資源和支持，所以反恐行動(dòng)必然涉及對(duì)公民自由權(quán)利的部分限制，比如加強(qiáng)管制和安檢措施、秘密收集情報(bào)和情報(bào)合作等，“是全球反恐努力的核心，也是合法的，在可預(yù)見的將來還會(huì)繼續(xù)。”（21）因此，傳統(tǒng)的人權(quán)和隱私保護(hù)觀念需要調(diào)整。必須看到，有些看似挑戰(zhàn)傳統(tǒng)人權(quán)觀念的反恐努力，恰恰是為了更好地保護(hù)人權(quán)，二者并不矛盾。
在政治實(shí)踐中，反恐怖主義與人權(quán)之間緊張關(guān)系的根源主要有兩點(diǎn)。其一，在國內(nèi)政治層面，國家機(jī)器過分強(qiáng)調(diào)恐怖主義威脅的嚴(yán)重性，以“國家安全”的名義占有資源、擴(kuò)大權(quán)力，限制公民權(quán)利。在國際政治中，大國以“打擊恐怖主義或其支持者庇護(hù)者”的名義對(duì)他國發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭或?qū)嵤┲撇?。其二，國?nèi)政治行為體過分強(qiáng)調(diào)人權(quán)和公民自由，動(dòng)員和集結(jié)民眾，對(duì)抗國家，包括國家的反恐政策。在國際關(guān)系層面，以“普世人權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)干涉他國內(nèi)政。
可見，只有當(dāng)反恐怖或人權(quán)發(fā)生異化，“反恐怖主義”和“人權(quán)”被濫用，成為“政治人”追求其他政治目的的手段時(shí)，反恐怖主義同人權(quán)之間才會(huì)相互排斥。
為此，必須強(qiáng)調(diào)法治。法治不是簡單的法律文本，也不是單向度的或者僅針對(duì)某一個(gè)行為體的，反恐和保護(hù)人權(quán)都需要依法進(jìn)行。在國際舞臺(tái)上，需要重樹國際法權(quán)威和聯(lián)合國權(quán)威。在國內(nèi)政治生活中，一方面要防止政府機(jī)構(gòu)及其成員濫用反恐權(quán)力侵犯人權(quán)，另一方面也要制止各種政治力量濫用人權(quán)、民權(quán)和自由的名義發(fā)起草根反叛運(yùn)動(dòng)，妨礙國家維護(hù)公共秩序和安全的反恐努力。當(dāng)然，還需要看到，這種所謂“兼顧”和“平衡”是知易行難的，從法律文本到真正法治之間還有很長的路要走。和國家治理的其他許多問題一樣，簡單說說原則非常容易，但要找到符合基本國情、切實(shí)可行的政策或改革措施，則極其困難。
(三)保護(hù)人權(quán)是一項(xiàng)長期的政治目標(biāo)
人權(quán)歸根結(jié)底是一種權(quán)利主張，保護(hù)人權(quán)是持續(xù)的、長期的政治目標(biāo)，不可一蹴而就，沒有止境和終點(diǎn)。
權(quán)利主張總是具有超越政治現(xiàn)實(shí)的理想色彩。超前于現(xiàn)實(shí)的權(quán)利主張和法律承認(rèn)，是人類社會(huì)前進(jìn)的持續(xù)動(dòng)力，也是人類社會(huì)還沒有達(dá)到完美的一種客觀狀態(tài)。因此必須看到，無論有沒有反恐斗爭，人權(quán)的理想狀態(tài)迄今從未變成現(xiàn)實(shí)；在所有國家的政治生活中，人權(quán)的理論和實(shí)踐之間、人權(quán)的承諾和事實(shí)之間，都存在鴻溝。因此，反恐怖主義努力中的一些限制和強(qiáng)制措施只是暫時(shí)、局部地放大了這一鴻溝而已。
換言之，當(dāng)前人權(quán)保護(hù)方面的不完美，是迄今人類社會(huì)人權(quán)存在的本然狀態(tài)，不是因?yàn)榉纯侄窢?。有關(guān)當(dāng)前呈上升態(tài)勢(shì)的“人權(quán)至上”論，康德對(duì)權(quán)利的論述可為參照。他說：“根據(jù)矛盾的邏輯原則，所有的權(quán)利都伴隨著一種不言而喻的資格或權(quán)限，對(duì)實(shí)際上可能侵犯權(quán)利的任何人施加強(qiáng)制。”（22）
(四)西方國家的反恐斗爭并未受制于抽象的人權(quán)自由觀念
歐美國家政治實(shí)踐表明，在面臨嚴(yán)重恐怖主義威脅時(shí)，國家無一例外地把反恐作為政治第一要?jiǎng)?wù)和優(yōu)先政策目標(biāo)，西方的反恐斗爭從來沒有受限于抽象的人權(quán)自由民主觀念。
在恐怖主義嚴(yán)重危及基本政治秩序和公共安全的特殊情況下，反恐是緊迫的現(xiàn)實(shí)政治任務(wù)。在這種狀況下，犧牲局部權(quán)利和自由是為了更大的自由，乃至為了權(quán)利與自由本身，因?yàn)樯媸瞧渌磺袡?quán)利的必要前提。2003年英美國內(nèi)反對(duì)“為了反恐而限制權(quán)利”的聲音，也沒有影響政府的反恐意志和戰(zhàn)略。21世紀(jì)的國際反恐實(shí)踐中，“保護(hù)人權(quán)”要么從屬于反恐需要而居次位，要么被改造為反恐/平叛的有效輔助工具。
所以，不能簡單地、不分青紅皂白地一概用“保護(hù)人權(quán)和自由”來排斥或否定反恐斗爭的價(jià)值和正確性。必須依據(jù)實(shí)際情況來區(qū)分主要矛盾和次要矛盾，不能在公共安全受到威脅的情況下奢談公民個(gè)體的自由和其他權(quán)利。
在政治實(shí)踐中，評(píng)估恐怖主義威脅是否嚴(yán)重危及國家安全，是決定“反恐”和“保護(hù)人權(quán)”孰為主要矛盾的關(guān)鍵。這個(gè)過程在英美民主國家也不是“民主”和透明的，因?yàn)閷?duì)恐怖主義威脅的判斷要求掌握大量信息情報(bào)。誰能夠掌握有關(guān)威脅規(guī)模和程度的情報(bào)？普通大眾顯然不能。政府能否公開全部嫌犯及其動(dòng)向的情報(bào)？顯然也不能。因?yàn)檫@絕不是普通的政務(wù)公開和知情權(quán)等公民權(quán)利問題，而是與國家安全息息相關(guān)。
(五)反恐怖主義已是國際政治領(lǐng)域中一種有效的外交政策工具
阿富汗戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國將重新強(qiáng)調(diào)人權(quán)外交，同時(shí)還會(huì)利用相關(guān)國家反恐斗爭的緊迫性和艱巨性，積極推行“反恐”外交。過去十年里，美國已成功推進(jìn)三種“反恐外交”：（1）借反恐打擊和遏制對(duì)手。比如，對(duì)伊拉克薩達(dá)姆·侯賽因政權(quán)和利比亞卡扎菲政權(quán)實(shí)施軍事打擊，把朝鮮、伊朗等國被界定為庇護(hù)或支持恐怖主義的“流氓國家”并對(duì)其實(shí)施長期經(jīng)濟(jì)制裁。（23）（2）借反恐爭取和加強(qiáng)盟友團(tuán)結(jié)。2001年阿富汗戰(zhàn)爭是北約加強(qiáng)團(tuán)結(jié)的重要平臺(tái)，也是美國重返南亞并且同巴基斯坦、阿富汗和印度分別建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的助推力。（3）通過反恐加強(qiáng)在全球的領(lǐng)導(dǎo)地位。在阿富汗戰(zhàn)爭平臺(tái)上，美國通過強(qiáng)調(diào)國際恐怖主義對(duì)人類社會(huì)的共同威脅，通過國際安全援助部隊(duì)（ISAF）和阿富汗問題若干國際機(jī)制，充實(shí)了美國的領(lǐng)導(dǎo)地位。
2014年5月，奧巴馬總統(tǒng)西點(diǎn)講話預(yù)示了第四種反恐外交即將出臺(tái)：與人權(quán)外交相融合的反恐外交，即通過公開界定某個(gè)組織是恐怖組織還是“國家建設(shè)（nationbuilding）失敗的產(chǎn)物”或“人權(quán)斗士”，來制約或支持某個(gè)國家的反恐行動(dòng)。實(shí)際上，美國國務(wù)院發(fā)布的“外國恐怖組織”(FTO)名單已有一個(gè)重要現(xiàn)象：盟友的恐怖分子即便已經(jīng)不存在但依然被記錄為活的恐怖分子，而對(duì)手國的恐怖分子雖然很活躍但卻不是“外國恐怖主義力量”。遲至2013年，奧姆真理教還被列入FTO，東伊運(yùn)（ETIM）則只在2002年FTO名單上曇花一現(xiàn)。與其說這是基于價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)的差異，不如說是一種全球政治戰(zhàn)略，其目的是增加對(duì)手和潛在對(duì)手的發(fā)展和穩(wěn)定的政治成本。
因此，未來一段時(shí)期，中國在新疆治理和反恐斗爭方面的挑戰(zhàn)將會(huì)更加艱巨。一方面，國內(nèi)某些反國家力量將繼續(xù)利用復(fù)雜的國際政治斗爭，以人權(quán)為口號(hào)，努力裝扮為人權(quán)戰(zhàn)士或自由衛(wèi)士，實(shí)施暴力恐怖行動(dòng)。他們將是美國對(duì)華實(shí)施“人權(quán)+反恐外交”的抓手和代理人。另一方面，隨著阿富汗戰(zhàn)爭結(jié)束，反恐戰(zhàn)爭不再具有21世紀(jì)頭十年的道義和政治正確性。特別是在“反恐怖外交”和“人權(quán)外交”并行的情況下，中國反恐將承受更多的國際輿論壓力。
對(duì)此必須明確兩點(diǎn)，其一，恐怖主義在全世界不是均質(zhì)等量分布，各國面臨的恐怖主義威脅并不相同。2010年英國議會(huì)人權(quán)委員會(huì)宣布：英國依然面臨恐怖主義的嚴(yán)重威脅，但不像2001年那樣面臨著“危及國家生存的公共緊急狀況”。（24）2014年5月，奧巴馬總統(tǒng)表示，雖然沒有任何一位總統(tǒng)能夠宣稱打敗了恐怖主義，但美國已完成了反恐戰(zhàn)爭的預(yù)期目標(biāo)。（25）必須保持清醒，不要把西方主要國家對(duì)自身反恐形勢(shì)的評(píng)估當(dāng)做中國自身的反恐形勢(shì)。美國發(fā)起和結(jié)束其全球反恐戰(zhàn)爭，都是基于美國和西方盟友的實(shí)際狀況和戰(zhàn)略需要，不是基于中國的反恐形勢(shì)。其二，要更加理智地對(duì)待國際輿論的壓力，防止國家利益被國際輿論所綁架。值得一提的是，2014年5月，奧巴馬公開明確表示，如果美國人民和美國生存受到威脅、盟友安全面臨危險(xiǎn)，美國將使用武力，必要時(shí)采取單邊行動(dòng)。他說，“國際輿論是重要的，但美國絕不需要為保護(hù)人民、領(lǐng)土和生活方式去征得誰的許可”（26） 。
三、余論
抽象地立足于哲學(xué)和法學(xué)，保護(hù)人權(quán)是人類社會(huì)的共同目標(biāo)，恐怖主義是世界各國面臨的共同威脅，而且當(dāng)代恐怖主義的典型特點(diǎn)之一是廣泛的跨國聯(lián)系，這種聯(lián)系不一定是組織層面緊密的相互聯(lián)系，有可能是思想意識(shí)形態(tài)層面不同程度的親緣關(guān)系。全球化給當(dāng)代恐怖主義提供了人員資金的跨國界流動(dòng)、思想的無國界傳播、在全球培育和招募新成員的便利條件，治理難度相應(yīng)增加，單靠一個(gè)國家的力量難以應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅。理論上，國際恐怖主義威脅應(yīng)該是國際社會(huì)團(tuán)結(jié)合作的天然基礎(chǔ)，但國際政治現(xiàn)實(shí)的可悲之處在于：共同目標(biāo)和共同威脅并不一定能夠成為國家間真誠團(tuán)結(jié)合作的基礎(chǔ)。聯(lián)合國大會(huì)在2006年9月通過的《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》（27） 所呼吁的國際合作，至今依然沒有真正實(shí)現(xiàn)。
從半個(gè)多世紀(jì)以來的政治實(shí)踐看，要在反恐和保護(hù)人權(quán)方面實(shí)現(xiàn)有效的國際合作，須就至少兩個(gè)問題達(dá)成基本共識(shí)。（1）人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)是什么？在人類文化還主要以地方文化的方式生存發(fā)展的這個(gè)全球化時(shí)代，是否存在絕對(duì)單一的普世人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)？如果存在，那么應(yīng)該以當(dāng)前哪個(gè)政治行為體的標(biāo)準(zhǔn)為普世標(biāo)準(zhǔn)？如果不存在，又該如何面對(duì)差異？（2）是否存在全人類共同的、具體的恐怖主義敵人？顯然不存在，至少恐怖分子不承認(rèn)自己是恐怖分子，而雖然我們可以譴責(zé)恐怖主義活動(dòng)沒有人性、反人類，但卻不能說恐怖分子不屬于人類社會(huì)成員。不僅如此，迄今絕大多數(shù)恐怖組織的活動(dòng)和議程都是地方性/區(qū)域性的，盡管可能有某種世界性的思想聯(lián)系，但其對(duì)和平安全的現(xiàn)實(shí)威脅還是因國而異，因此，在“反恐”這一抽象的“文明國家的共同戰(zhàn)場”上，至少有兩類國家：一者受恐怖主義威脅更大更直接，因而試圖盡全力反恐，一者則相對(duì)超然物外，可以輕松悠閑地坐而論道，或好為人師地指手畫腳。
癥結(jié)問題就這樣回到了原點(diǎn)：國際社會(huì)難以就人權(quán)和恐怖主義的內(nèi)涵達(dá)成共識(shí)。必須看到，只要人類發(fā)展水平還沒有達(dá)到人權(quán)理想完美實(shí)現(xiàn)的程度，“人權(quán)”就是一種有效的政治武器或者砝碼；只要有國家還面臨恐怖主義威脅，“反恐怖主義”就是國際政治斗爭的內(nèi)在組成部分。因此，人權(quán)和反恐怖主義的相關(guān)分歧和爭論也就不可能擺脫?？乱饬x上的“話語”色彩。無論未來有關(guān)討論會(huì)被抽象和學(xué)術(shù)化到怎樣的道義或理論高度，都不能忘記基本的歷史事實(shí)：話語爭論本身是我們這個(gè)時(shí)代現(xiàn)實(shí)政治生活的一部分，并誕生和服務(wù)于特定國際政治權(quán)力體系。
?。ㄥX雪梅，北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授。）
注釋：
①國際社會(huì)聯(lián)合反恐怖機(jī)制可追溯到聯(lián)合國成立之前。1937年11月國聯(lián)通過《國際聯(lián)盟防范和處罰恐怖主義公約》（League of Nations Convention for the Prevention and Punishment of Terrorism），但因?yàn)楦鞣N原因而未生效。
?、诠s和議定書的網(wǎng)絡(luò)資源。
③Nigel D.White，“The United Nations and Coutner-Terrorism: Multinational and Executive LawMaking”，in Ana Maria Salinas de Faias et al.eds.，Counter-Terrorism: International Law and Practices，Oxford: Oxford University Press,2012 ,p.62.
④［美］喬治·沃克·布什：《抉擇時(shí)刻》，東西網(wǎng)譯，中信出版社2011年版，第181頁。
?、軸ee L.Ward，“Leaders Wives Join Propaganda War”，The Guardian(UK)，Nov.17,2001.
?、捱€可參見《聯(lián)合國共同反恐公約和議定書的法律指導(dǎo)》。
?、甙⒏缓箲?zhàn)爭之初，大多數(shù)美國人認(rèn)為，為了反恐而限制一定權(quán)利是恰當(dāng)且必要的。反對(duì)者則批評(píng)這些措施侵犯了人權(quán)和公民權(quán)利，危及美國的民主和自由。
⑧Richard A.Wilson，“Human Rights in the War on Terror”，in Richard A.Wilson ed.，Human Rights in the War on Terror，Cambridge: Cambridge University Press，2005，pp.1-2.
?、徂D(zhuǎn)引自John Carlson，“Winning Souls and Minds: The Militarys Religion Problem and the Global War on Terror”，Journal of Military Ethics(2008)，No.7，p.85.
?、釹ee The National Security Strategy of the United States of America,September 2002.
?。?1）聯(lián)合國安理會(huì)1456號(hào)決議有一個(gè)重要的政治背景：2001底和2002年，塔利班政權(quán)被推翻，和基地組織骨干一起躲藏到阿富汗—巴基斯坦邊境地區(qū)，阿富汗建立過渡政府，局勢(shì)總體穩(wěn)定，開始“戰(zhàn)后重建”。United Nations S/RES/1456(2003)，Adopted by the Security Council at its 4688th meeting，on 20 January 2003。
?。?2）不過它的確解決了刑訊逼供問題。Wolfgang S.Heinz，Jan-Michael Arend，“The International Fight against Terrorism and the Protection of Human Rights”，German Institute for Human Rights(2005)，p.8.
?。?3）See Nicole LaVioleet，The Human Rights of Anti-Terrorism，Irwin Law Inc.2008，p.19. Paul Berman,Terror and Liberalism,New York: W.W.Norton and Co.，2003. Thomas Friedman，Longitudes and Attitudes: Exploring the World After September 11.New York: Farrar，Straus and Giroux，2003. Michael Ignatieff，The Lesser Evil: Political Ethics in an Age of Terror，Princeton: Princeton University Press，2004. 2006年夏天，西方一批專家在渥太華大學(xué)提出《渥太華反恐怖主義和人權(quán)原則》，一般簡稱“渥太華原則”，其核心內(nèi)容是強(qiáng)調(diào)所有人都受法律保護(hù)，國家的反恐措施必須尊重人權(quán)和法治。詳見The Ottawa Principles on Anti-terrorism and Human Rights。
?。?4）Wolfgang S.Heinz，Jan-Michael Arend，“The International Fight against Terrorism and the Protection of Human Rights”，German Institute for Human Rights(2005)，p.21.［美］喬治·沃克·布什：《抉擇時(shí)刻》，東西網(wǎng)譯，中信出版社2011年版，第157頁。
?。?5）Aryeh Neier，“How Not to Promote Democracy and Human Rights”，in Richard A.Wilson ed，Human Rights in the War on Terror，Cambridge: Cambridge University Press，2005，p.140.
?。?6）Sarah Sewall et al.，The U.S.Army/ Marine Corps Counterinsurgency Field Manual，the University of Chicago Press，2007，chpt.1.
?。?7）See Assessing Damage，Urging Action，Report of the Eminent Jurists Panel on Terrorism，Counter-terrorism and Human Rights,2009. Counter-Terrorism Policy and Human Rights (17th Report): Bring Human Rights Back in，Joint Committee on Human Rights，House of Lords，House of Commons，March 25，2010。
（18）The UN Global Counter-Terrorism Strategy ，Document A/64/L.69。
?。?9）Conor Gearty，“Terrorism and Human Rights”，42 Government and Opposition(2007)，No.3，pp.340-362.
?。?0）Aryeh Neier，“How Not to Promote Democracy and Human Rights”，in Richard A.Wilson ed.，Human Rights in the War on Terror，Cambridge: Cambridge University Press，2005，p.139.
?。?1）Genald Staberock，“Intelligence and Counter-Terrorism: Towards a Human Rights and Accountability Framework?”，in Ana Maria Salinas de Faias et al.eds.，Counter-Terrorism: International Law and Practices，Oxford: Oxford University Press,2012,p.384.
?。?2）［德］康德：《法的形而上學(xué)原理：權(quán)利的科學(xué)》，沈叔平譯，林榮遠(yuǎn)校，商務(wù)印書館2008年版，第42頁。
?。?3）原本還有古巴。但2014年12月美國改善同古巴的關(guān)系，奧巴馬立即責(zé)成國務(wù)院“重新審議”古巴政府支持恐怖主義的問題。由此足見美國反恐外交之一斑。
?。?4）Counter-Terrorism Policy and Human Rights (17th Report): Bring Human Rights Back in，Joint Committee on Human Rights，House of Lords，House of Commons，March 25，2010。
?。?5）“Statement by the President on Afghanistan”，May 27，2014。
?。?6）“Remarks by the President at the United States Military Academy Commencement Ceremony”，May 28，2014。
?。?7）UN Global Counter-Terrorism Strategy，United Nations，A/Res/60/288，Sept.9，2006。
Abstract: This article briefly outlines the historical process whereby anti-terrorism on the one hand and human rights protection on the other have evolved in the practice of international politics from a perceived relationship of “separateness” to one of “convergence”.Anti-terrorism and human rights protection have no distinction of rank and status，nor do they exclude or contradict each other.Their conflict in the practice stems from their being abused in furtherance of other political ends.On the stage of international politics，both human rights and anti-terrorism have become an instrument of foreign policy and of tactics and maneuvers in international politics.The US and European anti-terrorism practice has scantly been restrained by human rights tenets and conventions.With the conclusion of the war in Afghanistan，the US is expected to enhance its human rights diplomacy and anti-terrorism diplomacy，and achieving comprehensive and effective international cooperation on anti-terrorism will remain an arduous task.
(責(zé)任編輯 葉傳星)
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