摘要：保障殘疾人與其他社會成員享有平等人權是人權普遍性的內在要求和具體體現(xiàn)。殘疾人人權的實現(xiàn)面臨更多的困難和障礙，在一定程度上構成了殘疾人人權的特殊性。要促進殘疾人的平等權利在事實上得以實現(xiàn)，必須建立人權保障機制，將殘疾人人權保障與社會發(fā)展緊密結合，為殘疾人提供合理便利和特殊保護。
目前，中國殘疾人生存權得到穩(wěn)定保障，發(fā)展權正在得到更好實現(xiàn)。尊重殘疾人的意愿，注重殘疾人的參與，讓殘疾人真正成為權利的主體、成為經(jīng)濟社會發(fā)展的參與者和貢獻者，是中國特色殘疾人人權保障機制的思想基石。法律規(guī)制、工作機制、服務保障體系和包容性環(huán)境是中國特色殘疾人人權保障機制的四個重要支柱。隨著“兩個一百年”奮斗目標日益變?yōu)楝F(xiàn)實，將進一步完善殘疾人權益保障制度，增進殘疾人福祉、增強殘疾人自我發(fā)展能力，幫助殘疾人平等參與發(fā)展進程、平等分享發(fā)展成果，成為活躍而卓有貢獻的社會成員，保障殘疾人政治、經(jīng)濟、社會和文化權利在事實上得以實現(xiàn)。
關鍵詞：殘疾人人權保障 社會發(fā)展
一、關于殘疾人人權保障的基本理念
自有人類，就有殘疾人。殘疾，是人類發(fā)展進程中不可避免要付出的代價，也是人類社會共同面臨的風險。世界衛(wèi)生組織2011年發(fā)布的《世界殘疾報告》指出，在世界總人口中，大約15%的人有某種形式的殘疾，其中2%—4%的人面臨嚴重的功能性障礙。報告還指出，與普通人群相比，殘疾人面臨更加不良的健康狀況、更低的教育成就、更差的經(jīng)濟參與、更高的貧困率以及更高的依賴性與參與的局限性。殘疾人構成了世界上規(guī)模最大、處境最不利的一個少數(shù)群體。
但是，殘疾不應該成為獲得成功的阻礙 。盡管面臨種種障礙和不利，殘疾人仍憑借自強不息的精神活躍在社會生活的各個領域，創(chuàng)造了人類精神的高峰。人類社會對殘疾現(xiàn)象的認識經(jīng)歷了漫長的過程，這個過程曾經(jīng)充滿歧視與偏見。目前，尊重殘疾人的價值和尊嚴，保障殘疾人的平等權利，已經(jīng)成為國際社會的普遍共識；實現(xiàn)公正、包容、惠及每一個人的可持續(xù)發(fā)展，讓所有人都生活得健康、舒適、有尊嚴，也成為人類社會的共同愿景。
保障殘疾人與其他社會成員享有平等人權是人權普遍性的內在要求和具體體現(xiàn)?！妒澜缛藱嘈浴烽_宗明義指出，“對人類家庭所有成員的固有尊嚴及其平等的和不移的權利的承認，乃是世界自由、正義與和平的基礎”，并強調，“人人有資格享有本宣言所載的一切權利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別”?！稓埣踩藱嗬s》重申：“一切人權和基本自由都是普遍、不可分割、相互依存和相互關聯(lián)的，必須保障殘疾人不受歧視地充分享有這些權利和自由。”
殘疾人人權的實現(xiàn)面臨更多的困難和障礙，在一定程度上構成了殘疾人人權的特殊性。所有一切人權——社會﹑經(jīng)濟和文化權利以及公民和政治權利——的實現(xiàn)都因歧視現(xiàn)象而受到阻礙。聯(lián)合國秘書長潘基文在2009年國際人權日的致詞中指出：“受到歧視的是那些易受攻擊的人和群體：殘疾人、婦女和女孩、窮人、移徙者、少數(shù)群體，以及所有被認為與己不同的人……”所以，要促進殘疾人的平等權利在事實上得以實現(xiàn)，必須建立殘疾人人權保障機制，為殘疾人提供合理便利和特殊保護。
二、中國特色殘疾人人權保障機制
中國有8500萬殘疾人，是殘疾人口最多的國家。改革開放以來，伴隨著國家經(jīng)濟社會的發(fā)展，殘疾人狀況經(jīng)歷了從貧困到溫飽、從溫飽到小康的變遷。當前，中國殘疾人的生存權得到穩(wěn)定保障，發(fā)展權正在得到更好的實現(xiàn)。在這一進程中，中國特色殘疾人人權保障機制逐步建立。
《殘疾人權利公約》的著力點在于如何通過社會發(fā)展促進殘疾人實現(xiàn)既有的人權。《公約》所載明的各項公民、文化、經(jīng)濟、政治和社會權利是適用于所有人的，也就是說，《公約》并沒有給殘疾人主張新的權利，《公約》的重點在于敦促國家和社會采取行動確保殘疾人能夠在與其他人平等的基礎上享有這些權利。這也是中國人權保障機制的特征。
習近平主席指出，“殘疾人是社會大家庭的平等成員，也是人類文明發(fā)展的一支重要力量。殘疾人完全有志向、有能力為人類社會作出重大貢獻”；同時，習近平主席也強調，“殘疾人是一個特殊困難的群體，需要格外關心、格外關注”，明確要求“全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少”。始終堅持以殘疾人為核心，尊重殘疾人的意愿，注重殘疾人的參與，讓殘疾人真正成為權利的主體，成為經(jīng)濟社會發(fā)展的參與者和貢獻者。這是中國特色殘疾人人權保障機制的思想基石。
法律規(guī)制、工作機制、服務保障體系和包容性環(huán)境是中國特色殘疾人人權保障機制的四個重要支柱：
（一）法律規(guī)制
《殘疾人權利公約》將“采取一切適當?shù)牧⒎ā⑿姓推渌胧嵤┍竟s確認的權利”作為履約國首位的基本義務。中國憲法明確規(guī)定，“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權”，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”?！度珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸x舉法》《民法通則》《民事訴訟法》《刑法》《刑事訴訟法》《勞動法》《教育法》《義務教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《體育法》《婚姻法》《婦女權益保障法》《未成年人保護法》《母嬰保健法》《老年人權益保障法》《收養(yǎng)法》《繼承法》等幾十部相關法律中明確了對殘疾人權益的特殊保護。
中國于1990年頒布、1991年實施《中華人民共和國殘疾人保障法》，并于2008年進行修訂。修訂后的《殘疾人保障法》首次提出“基于殘疾的歧視”的概念，更加突出“權利為本”的理念，明確提出了國家保障殘疾人在政治、經(jīng)濟、文化、社會和家庭生活等方面享有同其他公民平等的權利，國家采取輔助方法和扶持措施，對殘疾人給予特別扶助，減輕或者消除殘疾影響和外界障礙，保障殘疾人權利的實現(xiàn)。國務院制定了《殘疾人教育條例》《殘疾人就業(yè)條例》《無障礙環(huán)境建設條例》《殘疾預防和殘疾人康復條例》等配套行政法規(guī)，各省、自治區(qū)、直轄市制定了《殘疾人保障法》實施辦法和配套法規(guī)。殘疾人權益保障法律法規(guī)體系日趨完善。
《殘疾人權利公約》強調“必須使殘疾問題成為相關可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分”。中國各級政府制定了一系列發(fā)展殘疾人事業(yè)、保障殘疾人平等權利的規(guī)劃和政策，將殘疾人事業(yè)納入經(jīng)濟社會發(fā)展主流。自20世紀80年代起，殘疾人事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，國務院連續(xù)制定實施六個發(fā)展殘疾人事業(yè)的五年規(guī)劃，制定了《關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》《關于加快推進殘疾人小康進程的意見》《關于加快殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見》《關于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》《關于加快發(fā)展康復輔助器具產(chǎn)業(yè)的若干意見》等政策文件，推動殘疾人扶貧、社會保障、康復、教育、文化體育、無障礙等公共服務全面開展。
（二）工作機制
中國建立了政府主導、社會參與、市場推動、殘疾人組織充分發(fā)揮作用的工作模式。《殘疾人權利公約》要求“締約國應當按照本國建制，在政府內指定一個或多個協(xié)調中心，負責有關實施本公約的事項，并應當適當考慮在政府內設立或指定一個協(xié)調機制，以便利在不同部門和不同級別采取有關行動”。中國在20世紀90年代就逐步建立了各級政府殘疾人工作議事協(xié)調機構，負責組織、協(xié)調、指導、督促有關部門做好殘疾人事業(yè)的相關工作。各級政府和有關部門將殘疾人事務納入部門職責，分工負責，密切協(xié)作，共同發(fā)展殘疾人事業(yè)。
《殘疾人權利公約》強調“殘疾人應有機會積極參與政策和方案的決策過程，包括與殘疾人直接有關的政策和方案的決策過程，要求締約國應當在為實施本公約而擬訂和施行立法和政策時以及在涉及殘疾人問題的其他決策過程中，通過代表殘疾人的組織，與殘疾人，包括殘疾兒童，密切協(xié)商，使他們積極參與”。《殘疾人保障法》規(guī)定“制定法律、法規(guī)、規(guī)章和公共政策，對涉及殘疾人權益和殘疾人事業(yè)的重大問題，應當聽取殘疾人和殘疾人組織的意見。殘疾人和殘疾人組織有權向各級國家機關提出殘疾人權益保障、殘疾人事業(yè)發(fā)展等方面的意見和建議”。中國在20世紀80年代成立了全國統(tǒng)一的殘疾人聯(lián)合會及其地方組織，代表殘疾人的利益，為殘疾人服務，并且依照法律、法規(guī)、章程或者接受政府委托，開展殘疾人工作，動員社會力量，發(fā)展殘疾人事業(yè)。
社會力量和市場機制在殘疾人人權保障中發(fā)揮著越來越重要的作用。近年來，助殘社會組織蓬勃發(fā)展，助殘志愿服務廣泛開展，社會組織成為殘疾人服務的一種重要力量。鼓勵在殘疾人事務領域采用政府和社會資本合作模式，推行政府購買助殘服務，輔助器具、康復護理、托養(yǎng)照料等服務產(chǎn)業(yè)初步發(fā)展，發(fā)揮市場機制在擴大服務供給、降低服務成本、提高服務質量效益中的作用，不斷滿足殘疾人多元化、多層次的需求。
（三）保障服務體系
《殘疾人權利公約》著重指出“大多數(shù)殘疾人生活貧困，確認在這方面亟需消除貧窮對殘疾人的不利影響”。長期以來，貧困是中國殘疾人面臨的最大困境。中國在脫貧攻堅行動中將殘疾人作為群體脫貧的重點，連續(xù)制定專項規(guī)劃，對農村貧困殘疾人精準施策、重點幫扶。過去五年中，共扶持440多萬農村貧困殘疾人脫貧。建立了最低生活保障等社會救助制度和困難殘疾人生活補貼、重度殘疾人護理補貼等福利制度，保障貧困殘疾人基本生活。
《殘疾人權利公約》確認“無障礙的物質、社會、經(jīng)濟和文化環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生和教育以及信息和交流，對殘疾人能夠充分享有一切人權和基本自由至關重要”。經(jīng)過多年努力，中國逐步建立起包括康復、教育、就業(yè)、文化體育、托養(yǎng)照料、無障礙在內的殘疾人保障服務體系，不斷加強和改進對殘疾人的服務，為殘疾人各項平等權利的實現(xiàn)提供支撐。最近五年間，各級財政對殘疾人事業(yè)的投入大幅增加，為1500多萬人次殘疾人提供康復服務，為400多萬人次重度殘疾人提供托養(yǎng)照料服務；殘疾兒童少年義務教育入學率不斷提高，3.4萬名殘疾學生進入高等院校學習；幫助100萬城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)，殘疾人社會保險參保率穩(wěn)步提高；殘疾人精神文化生活更加豐富。殘疾人對公共事務的參與越來越廣泛，4000多名殘疾人、殘疾人親屬和殘疾人工作者擔任各級人大代表和政協(xié)委員，反映殘疾人的利益訴求，參與社會公共管理。
《殘疾人權利公約》要求“締約國承諾收集適當?shù)男畔ⅲńy(tǒng)計和研究數(shù)據(jù)，以便制定和實施政策，落實本公約”。中國先后在1986年和2006年開展了兩次全國殘疾人抽樣調查，掌握了殘疾人和殘疾人人權保障的基本狀況。建立了覆蓋近3000萬殘疾人的殘疾人口基礎數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了與政府有關部門的數(shù)據(jù)共享。建立了全國殘疾人基本服務狀況和需求信息數(shù)據(jù)動態(tài)更新機制，掌握了全國2500多萬殘疾人的基本服務狀況和需求信息。這為實現(xiàn)精準化服務、精細化管理、更好地保障殘疾人平等權利奠定了基礎。
（四）包容性環(huán)境
《殘疾人權利公約》要求“為了使殘疾人能夠獨立生活和充分參與生活的各個方面，締約國應當采取適當措施，確保殘疾人在與其他人平等的基礎上，無障礙地進出物質環(huán)境，使用交通工具，利用信息和通信，包括信息和通信技術和系統(tǒng)，以及享用在城市和農村地區(qū)向公眾開放或提供的其他設施和服務”。近年來，中國無障礙環(huán)境顯著改善。城鄉(xiāng)道路、公共建筑物、居住區(qū)無障礙設施建設和改造加快推進，鐵路、航空、銀行等公共服務行業(yè)加強了對殘疾人的無障礙服務，近五年中為122萬戶殘疾人家庭實施了無障礙改造。積極推進互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)信息服務無障礙，逐步實現(xiàn)政府信息公開無障礙，推動門戶網(wǎng)站和電子商務網(wǎng)站無障礙改造，鼓勵支持服務殘疾人的電子產(chǎn)品、移動應用軟件（APP）等開發(fā)應用，避免形成和擴大“數(shù)字鴻溝”。
《殘疾人權利公約》強調“采取一切適當措施，消除任何個人、組織或私營企業(yè)基于殘疾的歧視”。中國傳統(tǒng)文化中有著扶殘濟困的深厚人文底蘊，2000多年前中國的先哲就提出了“大同”的社會理想，主張“鰥寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)”。當代中國貫徹“以人民為中心”的發(fā)展思想，對殘疾人、老年人、貧困人口等困難群體更是格外關心、格外關愛。我們綜合運用傳統(tǒng)媒體和新媒體資源，運用公益廣告、現(xiàn)場活動等形式，堅持不懈宣傳這些新理念新思想和《殘疾人權利公約》的主張，提升社會公眾對殘疾人和殘疾人人權的認知，為殘疾人廣泛參與和社會融合創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。
中國積極參與殘疾人人權領域的國際交流合作，承擔應盡的國際義務。中國政府和殘疾人組織積極推動《殘疾人權利公約》的制定，并成為第一批簽署和加入《公約》的國家。支持參與聯(lián)合國殘疾人權利委員會工作。如期提交了首次國家履約報告。2016年，舉辦了紀念《殘疾人權利公約》通過十周年大會，時任聯(lián)合國秘書長潘基文出席，對中國殘疾人人權保障狀況給予高度評價。推動將殘疾人事務納入聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，聯(lián)合國在成立80周年之際，特邀中國殘聯(lián)共同發(fā)行紀念郵票版張。中國殘聯(lián)名譽主席鄧樸方曾獲聯(lián)合國人權獎，張海迪主席當選具有近百年歷史、在國際殘疾人事務中發(fā)揮重要影響力的國際組織——康復國際主席。中國殘疾人人權保障的成效和經(jīng)驗得到國際社會的認可和贊譽。
三、殘疾人人權保障的發(fā)展前瞻
按照國家“十三五”規(guī)劃和相關專項規(guī)劃的要求，在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的歷史進程中，將進一步完善殘疾人權益保障制度，不斷增進殘疾人福祉、增強殘疾人自我發(fā)展能力，促進殘疾人平等參與發(fā)展進程、平等分享發(fā)展成果，成為活躍而卓有貢獻的社會成員，保障殘疾人政治、經(jīng)濟、社會和文化權利在事實上得以實現(xiàn)。
（一）完善殘疾人人權保障制度。中國殘疾人人權保障制度體系還不盡完備。要從中國國情出發(fā)，借鑒國際殘疾人事務的有益經(jīng)驗，推進殘疾人人權保障制度定型完善。繼續(xù)制定完善殘疾人社會福利、就業(yè)、家庭支持、反歧視等方面的制度，促進殘疾人人權保障制度與相關法律規(guī)制融合銜接。更加廣泛深入地開展宣傳，在全社會樹立保障殘疾人平等權益的法制觀念，推動既有法律法規(guī)政策和規(guī)劃更好落實。
（二）確保農村貧困殘疾人如期脫貧。目前，中國還有300萬左右的農村貧困殘疾人，還有相當數(shù)量的城鎮(zhèn)殘疾人家庭生活困難。貧窮是實現(xiàn)人權的最大障礙。沒有基本生活條件的保障，殘疾人其他一切權利的實現(xiàn)都是非常困難或不可能的。脫貧攻堅將把殘疾人作為群體攻堅的重點，分類施策，精準幫扶，采取扶貧開發(fā)、社會保障等綜合措施，確保農村貧困殘疾人在2020年如期脫貧。繼續(xù)堅持普惠與特惠相結合、一般性制度安排和專項制度安排相結合的原則，不斷提高殘疾人社會保障水平，建立健全護理、輔助器具、無障礙、交通、特定信息消費等殘疾人福利制度，為殘疾人的生活多一份保障，解決好殘疾人的特殊需求和特殊困難。
（三）增強殘疾人自我發(fā)展能力。保障和實現(xiàn)殘疾人平等權利，離不開殘疾人自我發(fā)展能力的提升?？祻秃徒逃瞧渲械年P鍵環(huán)節(jié)。“十三五”時期將進一步擴大基本康復服務供給，提升服務專業(yè)化、科學化水平，推進實現(xiàn)“殘疾人人人享有康復服務”的目標，以改善殘疾人的健康狀況、幫助殘疾人恢復和補償身心功能，提高殘疾人的生活質量和社會參與能力。教育方面，將為家庭經(jīng)濟困難殘疾兒童、青少年提供12年免費教育，加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育和高等教育，不斷提高殘疾人受教育水平。更加重視融合教育，幫助更多殘疾兒童在普通學校讀書，和其他小伙伴一樣擁有健康快樂的童年。
（四）促進殘疾人充分就業(yè)和社會參與。殘疾人中蘊藏著巨大的潛能。就業(yè)不僅能夠幫助殘疾人過上自立的生活，也是發(fā)揮殘疾人潛能、更好實現(xiàn)殘疾人發(fā)展權的根本途徑。“十三五”時期將進一步完善殘疾人就業(yè)扶持和就業(yè)促進政策措施，運用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術拓展殘疾人就業(yè)空間，逐步實現(xiàn)殘疾人體面就業(yè)和充分就業(yè)。參與文化體育活動是殘疾人的基本權利，也是陶冶情操、融入社會的重要方面。“十三五”時期將更加廣泛地開展群眾性殘疾人文化體育活動，公共文化體育活動為殘疾人提供便利，讓更多殘疾人走出家門，在文化體育活動中愉悅身心、更好地融入社會。支持殘疾人和殘疾人組織參與公共事務管理，暢通殘疾人利益訴求反映渠道，對侵犯殘疾人權益的違法犯罪行為予以堅決懲處。
（五）實現(xiàn)殘疾人事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。中國是一個發(fā)展中國家，殘疾人事業(yè)的基礎還比較薄弱，保障能力和服務水平與殘疾人的需求相比還有較大差距。要進一步加強殘疾人事業(yè)基礎支撐保障條件建設，實現(xiàn)殘疾人事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展：建立多元化的投入機制，增加財政投入，鼓勵社會資本投入；加強基礎設施建設，加強對殘疾人服務機構的扶持管理；加快專業(yè)人才隊伍建設，培養(yǎng)殘疾人服務領域的領軍人才、實用型專業(yè)人才和創(chuàng)新型團隊；促進殘疾人服務領域的科技創(chuàng)新、科技應用和信息化，運用互聯(lián)網(wǎng)技術創(chuàng)新殘疾人服務；提升縣域殘疾人服務能力，建立縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動互補的基層殘疾人服務網(wǎng)絡；加快發(fā)展殘疾人服務產(chǎn)業(yè)和慈善事業(yè)。鼓勵殘疾人自尊、自信、自強、自立，為殘疾人充分參與創(chuàng)造便利化條件和無障礙環(huán)境。
（郭春寧，中國殘聯(lián)研究室副主任）
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