內(nèi)容提要：中國自恢復(fù)聯(lián)合國常任理事國席位以來，在以雙邊人道主義援助為主的基礎(chǔ)上，逐漸開始融入聯(lián)合國人道主義援助體系，成為其重要的受益者、參與者和建設(shè)者。作為受益者，中國獲得了聯(lián)合國人道主義物資、能力和應(yīng)援方面的支持。作為參與者，中國參與聯(lián)合國人道主義事務(wù)經(jīng)歷了融入、快速發(fā)展和全面發(fā)展三個階段，目前中國在聯(lián)合國人道主義援助體系中的參與更趨常態(tài)化。作為建設(shè)者，中國在能力提升、機制完善和理念引領(lǐng)三個方面積極促進聯(lián)合國人道主義援助體系的建設(shè)，力助國際人道主義事業(yè)行穩(wěn)有效。良性互動的中國—聯(lián)合國人道主義伙伴關(guān)系是國際人道主義秩序的堅定基礎(chǔ)。
關(guān)鍵詞：中國 聯(lián)合國 人道主義援助 全球治理
2020年，新冠肺炎疫情在全球多點暴發(fā)并迅速擴散蔓延。疫情對國際社會造成了前所未有的經(jīng)濟社會危機，乃至人道主義危機。面對突如其來的疫情，中國在立足做好自身防控工作的前提下，向一百五十多個國家和國際組織提供力所能及的援助和支持，開展了新中國成立以來援助時間最集中、涉及范圍最廣的一次緊急人道主義行動。新冠肺炎疫情僅是人類社會遭遇危機的一個縮影。當前，國際和地區(qū)形勢正處于前所未有的復(fù)雜變化之中，自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件或者武裝沖突誘發(fā)的人道主義危機漸趨頻發(fā)之勢，相對應(yīng)的，西方國家主導(dǎo)的援助機制所供給的人道主義援助卻呈現(xiàn)不均衡和赤字之實。國際人道主義援助日益成為新型全球治理體系和國際政治安全、發(fā)展議程中的關(guān)鍵議題。
聯(lián)合國系統(tǒng)是國際人道主義援助的基本框架，提供人道主義援助是聯(lián)合國的根本職能。聯(lián)合國在實施人道主義援助方面發(fā)揮著協(xié)調(diào)、組織和引導(dǎo)作用。中國始終維護聯(lián)合國在國際人道主義援助體系中的核心地位。急人所急，無遠弗屆，樂善好施始終是中華文明的優(yōu)良傳統(tǒng)。秉持人類命運共同體理念，中國始終在為國際人道主義事業(yè)貢獻著中國力量。自中國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位的50年來，中國與聯(lián)合國人道主義援助體系發(fā)生著怎樣的互動歷程？針對以聯(lián)合國系統(tǒng)為核心的國際人道主義事業(yè)，中國正在發(fā)揮著或者即將發(fā)揮著怎樣的作用？本文圍繞這些核心問題展開探討。
一、中國是聯(lián)合國人道主義援助體系的受益者
人道主義援助作為國際公共產(chǎn)品，沒有絕對的供給方和消費方之分。雖然一個國家供給公共產(chǎn)品的能力與其綜合國力呈一定的正相關(guān)性，但面臨突如其來的人道災(zāi)害，綜合國力較強的大國有時也是援助的接收方，如國際社會分別針對2005年美國“卡特里娜”颶風(fēng)和2011年日本特大地震海嘯災(zāi)害提供援助。而有些國力較弱的國家，即便亟需援助，反而因種種原因，將援助拒于國門之外。
中國大規(guī)模接受國際援助肇始于改革開放，不僅大量的發(fā)展援助開始投入國內(nèi)的衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)、扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事業(yè)，中國也開始以開放的心態(tài)在危機時刻接受人道主義援助，中國開始成為以聯(lián)合國為主導(dǎo)的國際人道主義援助體系的受益者。一方面，中國的人道主義事業(yè)得到了大量物資上的補充。世界糧食計劃署是最早與中國建立援助伙伴關(guān)系的聯(lián)合國系統(tǒng)機構(gòu)。自1979年起，世界糧食計劃署開始向中國貧困人口提供糧食援助，20世紀80年代末對中國的糧食援助是世界糧食計劃署當時規(guī)模最大的援助計劃。這主要是因為中國當時面臨著嚴峻的溫飽和糧食安全問題，有三分之一以上的人口處于饑餓狀態(tài)。1979年至2005年，世界糧食計劃署在中國實施了價值超過10億美元的扶貧和災(zāi)后恢復(fù)項目，援助了3000多萬人，其中大部分項目在中國偏遠的中西部地區(qū)。期間，中國同時向世界糧食計劃署提供了12億美元的配套資金，作為對于其援助的補充。世界糧食計劃署的援助在一定程度上使中國避免因糧食短缺而陷入人道危機，同時還為中國的減貧事業(yè)提供助力。自2006年，世界糧食計劃署終止了對中國的援助，中國開始從糧食援助接收國轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o國。
中國是一個自然災(zāi)害多發(fā)的國家，自然災(zāi)害種類多，發(fā)生頻次高、強度大、分布廣，這對救援應(yīng)對，特別是救援物資的調(diào)配能力提出了極高的要求。聯(lián)合國系統(tǒng)的救災(zāi)援助可以在物資層面及時地緩解中國的應(yīng)災(zāi)壓力，這在2008年汶川地震中有顯著的表現(xiàn)。災(zāi)害發(fā)生后，聯(lián)合國立即提供了1700萬美元的緊急人道主義救援。7月25日，聯(lián)合國發(fā)展集團（UNDG）又在紐約聯(lián)合國總部發(fā)起總額為三千多萬美元的“聯(lián)合國支持中國汶川地震災(zāi)區(qū)早期恢復(fù)呼吁”。截至2010年，聯(lián)合國系統(tǒng)總共為汶川地震的災(zāi)后恢復(fù)重建籌集8000萬美元資金。誠然，聯(lián)合國直接的物資援助在國際社會對于汶川地震的總體援助中僅占有相對較小的比例，但聯(lián)合國的協(xié)調(diào)和動員作用，對于提升國際社會整體的對華援助水平發(fā)揮了重要的作用。
另一方面，中國的救援機制和應(yīng)對能力得到了很大的建設(shè)與提升。中國的災(zāi)害救援機制是在災(zāi)害倒逼和聯(lián)合國系統(tǒng)的協(xié)助下不斷進步與完善的。1950年，政務(wù)院（國務(wù)院前身）正式成立了中央救災(zāi)委員會，并將中國的救災(zāi)方針確定為“生產(chǎn)自救、社會互助、以工代賑、輔之以必要的救濟”。不過到改革開放之前，由于經(jīng)濟發(fā)展水平較低以及一些歷史原因，一些救災(zāi)方針、政策得不到真正的貫徹執(zhí)行，且災(zāi)害管理的協(xié)調(diào)程度不高，更多偏向農(nóng)業(yè)部門的防洪、防疫工作。改革開放之后，中國災(zāi)害救援機制建設(shè)進入大發(fā)展時期，特別是在20世紀80年代末期。1987年12月11日，第42屆聯(lián)合國大會將20世紀90年代確定為“國際減災(zāi)十年”。其主要目標是：通過國際社會、特別是發(fā)展中國家的共同努力，削減因災(zāi)害而造成的生命、財產(chǎn)損失和經(jīng)濟擾動。中國積極響應(yīng)了這一倡議，于1989年3月1日成立中國國際減災(zāi)十年委員會。委員會的成立，標志著中國的災(zāi)害救援實現(xiàn)了救災(zāi)與減災(zāi)的結(jié)合。更為重要的是，中國自此開始通過與國際社會的合作來完善自身的救援機制建設(shè)，開始融入?yún)f(xié)同一致的全球防災(zāi)減災(zāi)計劃。同時，中國改變了封閉的救援模式，當出現(xiàn)災(zāi)害時，開始主動呼吁國際社會予以援助。
得益于與聯(lián)合國系統(tǒng)的合作，以及利用聯(lián)合國的專業(yè)技術(shù)和應(yīng)援機制，中國的災(zāi)害預(yù)防和突發(fā)公共事件應(yīng)援能力也大為提升。災(zāi)害風(fēng)險管理項目是聯(lián)合國開發(fā)計劃署援華國別方案中的一個重點和長期項目。聯(lián)合國開發(fā)計劃署針對中國各地的情況尋求有針對性的解決方案，例如甘肅省的滑坡泥石流災(zāi)害，氣候變遷對新疆干旱區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的影響，內(nèi)蒙古烏梁素海生態(tài)退化，以及山西的農(nóng)業(yè)安全等問題。聯(lián)合國亞太經(jīng)濟與社會理事會曾在2004年5月對中國開展“水文—氣象災(zāi)害對社會經(jīng)濟影響評估方法的改進”項目，將國際社會廣泛應(yīng)用的自然災(zāi)害評估實踐介紹給中國。中國還會在突發(fā)公共事件中得到聯(lián)合國機構(gòu)的緊急應(yīng)援。在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，聯(lián)合國機構(gòu)為中國湖北抗疫一線提供了一定的醫(yī)療救治設(shè)備，在國際商貿(mào)物流因疫情受阻時，世界糧食計劃署管理的聯(lián)合國人道主義應(yīng)急倉庫及聯(lián)合國人道主義空運處承擔了重要物資的空運任務(wù)，利用自己獨特的全球物流體系將海外援助的抗疫物資運到中國。
此外，聯(lián)合國系統(tǒng)還會針對中國的相關(guān)應(yīng)急部門和人員舉行研討和培訓(xùn)，并開展一些救援演練活動。通過不同形式的交流與學(xué)習(xí)，中國能較為及時地獲取國際社會的先進實踐以及應(yīng)急過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)。中國緊急人道主義救援機制建設(shè)中的一項重要工作是救援隊伍建設(shè)。救援隊在建設(shè)過程中始終與聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室保持緊密聯(lián)系，以聯(lián)合國的規(guī)范和標準為指導(dǎo)和目標。中國先后于2001年4月和2018年8月組建了中國國家地震災(zāi)害緊急救援隊，即中國國際救援隊和中國救援隊。兩支隊伍先后均通過了聯(lián)合國國際重型救援隊分級測評，獲得國際重型救援隊資格認證。2016年5月，中國國際應(yīng)急醫(yī)療隊（上海）成為全球首批通過世衛(wèi)組織嚴格認證程序的國際應(yīng)急醫(yī)療隊之一。經(jīng)過多年的合作努力，中國的救援機制已經(jīng)開始從快速發(fā)展進入綜合化和科學(xué)化發(fā)展階段，其救援能力也實現(xiàn)了質(zhì)的突破。
二、中國是聯(lián)合國人道主義援助體系的參與者
“仁、義、禮、智、信”是儒家提倡為人的最根本道德準則，已成為了中國傳統(tǒng)價值體系中的最核心要素。“仁”居于“五常”之首，是最基本的倫常準則。“仁”具有慈愛、善良、慈善的多重含義。“仁者，情志好生愛人，故立字二人為仁。”從構(gòu)字來看，兩個人的相互支撐則為“仁”。在中華文明視野里，社會和諧的一個基本標志便是人與人之間的互助、友愛。樂善好施已經(jīng)成為了中華文明的基因。新中國重新回歸國際社會以來，仍然始終秉持仁愛之心，急人之所急。
自中國改革開放以來，中國的人道主義援助也出現(xiàn)了新的面貌，改變了之前的援助形態(tài)，開始向“務(wù)實的人道主義援助”“無歧視的人道主義援助”方向發(fā)展。從1971年至今，中國基于聯(lián)合國系統(tǒng)的人道主義援助事業(yè)大致可以分為三個階段。
第一，融入階段（1971年-2000年）。在近三十年間，中國與聯(lián)合國系統(tǒng)的人道主義事業(yè)是一個從接觸到有限參與的逐漸轉(zhuǎn)變的過程。這一軌跡與中國和聯(lián)合國整體的發(fā)展關(guān)系相近。在1971年至1978年之間，中國對于聯(lián)合國的工作仍處于一個觀望和適應(yīng)期，主要是因為中國對于聯(lián)合國事務(wù)仍缺乏了解，對多邊外交還沒有一個明確的認識。盡管這一時期中國仍在慷慨地對第三世界國家提供援助，但這些援助基本都是通過雙邊形式。針對聯(lián)合國，中國主要的工作是優(yōu)先加入了與人道主義工作有密切聯(lián)系的發(fā)展系統(tǒng)的機構(gòu)，并提交了一定的捐款。值得注意的是，中國重返聯(lián)合國時同意分攤4%~5.5%的會費（1980年之后有所回落），遠遠超出中國當時的經(jīng)濟能力，中國自重返聯(lián)合國時起便是最主要的資金貢獻者之一。這對于聯(lián)合國的各項工作是極有力的支持。20世紀80年代初，中國確立了“和平與發(fā)展”的時代新主題，全面調(diào)整對外戰(zhàn)略，中國對聯(lián)合國的態(tài)度也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。不過，基于國內(nèi)深入推進現(xiàn)代建設(shè)的需求，中國的對外援助開始趨向務(wù)實，對于多邊援助基本處于“多取少予”的狀態(tài)，對于一些人道主義危機只能給予有限的援助。但從20世紀80年代開始，中國開始支持聯(lián)合國維和行動，這也是對于聯(lián)合國人道工作的一種支持。1982年，中國開始承擔維和行動攤款。20世紀90年代以后，中國的參與力度不斷加大。
第二，快速發(fā)展階段（2001年-2012年）。“2001年以來，中國逐漸加大對國際人道主義援助體系的參與度，積極參與聯(lián)合國機構(gòu)主導(dǎo)的國際人道主義援助活動，援助規(guī)模逐年擴大。”其一，中國對外人道主義援助的頻次開始增加。自2004年至2017年，中國累計提供國際人道主義援助三百余次，平均年增長率為29.4%。無論是東南亞國家暴發(fā)禽流感、墨西哥出現(xiàn)甲型H1N1流感、非洲出現(xiàn)蝗災(zāi)和霍亂等傳染病疫情，還是朝鮮、孟加拉國、尼泊爾等國出現(xiàn)糧食危機，抑或是印度洋海嘯、馬達加斯加颶風(fēng)、美國卡特里娜颶風(fēng)、巴基斯坦洪災(zāi)，伊朗、海地、智利、厄瓜多爾、墨西哥地震等，中國都及時提供物資、現(xiàn)匯和人員等人道主義援助。這充分表明，中國真正地以“人道主義”為原則，無歧視地回應(yīng)各國的人道災(zāi)難。其二，中國援助的整體規(guī)模明顯擴大。其中，印度洋海嘯暴發(fā)至2005年9月22日，中國向相關(guān)受災(zāi)國援助超過12億元。這是當時新中國成立以來最大規(guī)模的人道主義援助。雖然這一時期，中國的人道主義援助仍以雙邊形式為主，但是在印度洋海嘯期間，中國尤為注重聯(lián)合國系統(tǒng)救災(zāi)復(fù)建的作用。根據(jù)聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳公布的數(shù)據(jù)，2004年，中國向聯(lián)合國系統(tǒng)等多邊機構(gòu)提供的人道援助占總體對外人道援助比例高達88.6%。再者，中國與聯(lián)合國針對人道主義事業(yè)開始朝向伙伴關(guān)系發(fā)展，雙方開始注重能力的共同建設(shè)，突破了“予”與“取”的關(guān)系。聯(lián)合國在中國先后設(shè)立了國際減輕旱災(zāi)風(fēng)險中心、國際人道主義緊急救援廣西園區(qū)、區(qū)域采購物流中心、災(zāi)害管理與應(yīng)急反應(yīng)天基信息平臺等多個合作項目。中國成為了向聯(lián)合國緊急先遣隊提供后勤支持的6個國家之一。中國還于2005年加入新建立的聯(lián)合國亞太地區(qū)人道主義救援伙伴關(guān)系，加強了與亞太地區(qū)國家在防災(zāi)減災(zāi)方面的交流與合作。這些合作借助了中國的制造業(yè)、物流業(yè)和天文學(xué)的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)了中國與聯(lián)合國系統(tǒng)相關(guān)領(lǐng)域的對接與整合。
第三，全面發(fā)展階段（2013年至今）。中共十八大以來，中國的對外人道主義援助進入新時代。中國的人道主義援助不僅規(guī)模上繼續(xù)擴大，而且援助內(nèi)容不斷豐富，形式也更趨靈活。在2015年尼泊爾地震、2016年厄瓜多爾地震、2019年“伊代”颶風(fēng)、2014年西非埃博拉疫情、2020年全球新冠肺炎疫情中，中國都提供了較大規(guī)模的援助和救助，還向亞非拉五十余國提供緊急糧食援助，保障脆弱群體的糧食安全。中國的人道主義援助內(nèi)容既包括傳統(tǒng)的自然災(zāi)害應(yīng)急救援、響應(yīng)公共衛(wèi)生突發(fā)事件、提供糧食援助應(yīng)對饑荒、參與災(zāi)后恢復(fù)與重建，還擴展至提高防災(zāi)減災(zāi)能力、參與緩解移民和難民危機等較為新興的治理領(lǐng)域。中國參與的援助內(nèi)容幾乎涉及全球人道主義的所有挑戰(zhàn)。中國不再局限于援助資金、物資和人員的提供者，還從完善全球治理體系的角度出發(fā)，積極供給知識、經(jīng)驗和理念。更為關(guān)鍵的是，中國成為了聯(lián)合國為主導(dǎo)的全球多邊體系堅定的維護者和踐行者。這一時期，中國針對聯(lián)合國系統(tǒng)的人道主義援助占其對外人道主義援助的整體比重大幅上升，聯(lián)合國成為中國開展多邊人道主義援助最為重要的平臺。中國與聯(lián)合國系統(tǒng)機構(gòu)建立的人道主義伙伴更為廣泛，合作內(nèi)容也更為深化。
中國全面參與聯(lián)合國人道主義事業(yè)，一方面得益于中國日益增長的綜合國力，中國開始有更大的能力履行其大國擔當。另一方面，更為深層的原因在于，中國對于國際格局、人類社會命運的認知。在全球化日益深化的同時，人道主義挑戰(zhàn)也日益嚴峻，而且開始呈現(xiàn)全球性的特征。在此背景下，中國指出了各國相互聯(lián)系、相互依存，全球命運與共、休戚相關(guān)的一面，人類社會已然形成了一個命運共同體。“面對頻發(fā)的人道主義危機，我們應(yīng)該弘揚人道、博愛、奉獻的精神，為身陷困境的無辜百姓送去關(guān)愛，送去希望。”多邊主義則是解決人類共同問題、解決全球性人道主義危機的根本路徑。中國自十八大以來開展了大量的多邊外交工作，取得了重要的多邊主義理論和實踐創(chuàng)新，這是為世界和平與發(fā)展作出的重大貢獻。聯(lián)合國憲章宗旨和原則仍是國際社會最大公約數(shù)，維護聯(lián)合國在國際體系中的核心地位是中國多邊外交工作的重中之重，只有聯(lián)合國強大了，世界才能更加美好。
中國不斷深入融入聯(lián)合國人道主義援助體系的同時，國內(nèi)的相應(yīng)制度體系也在不斷地健全，兩者是互為表里的。參與聯(lián)合國人道事業(yè)推動了國內(nèi)制度體系的不斷改革，國內(nèi)制度體系漸趨成熟則為中國更全面地開展對外事務(wù)提供助力。中國國內(nèi)針對人道主義事務(wù)相繼開展了法治完善、隊伍建設(shè)和機構(gòu)改革的工作。在法治完善方面，商務(wù)部2014年制定的《對外援助管理辦法（試行）》和國家國際發(fā)展合作署2018年發(fā)布的《對外援助管理辦法（征求意見稿）》均在多個條款中提到人道主義援助。這些條款對中國對外人道援助確立了規(guī)范，同時也提供了法律依據(jù)。在隊伍建設(shè)方面，中國參與對外人道事業(yè)的人員隊伍不斷壯大，在中國國際救援隊的基礎(chǔ)上，又于2018年，以北京市消防救援總隊為主要骨干，加上中國地震應(yīng)急搜救中心和中國應(yīng)急總醫(yī)院有關(guān)人員組成了中國救援隊。醫(yī)療衛(wèi)生是中國對外援助的重點領(lǐng)域之一。為此，中國還鍛煉了一批常態(tài)化的對外醫(yī)療援助隊伍，其中的中國國際應(yīng)急醫(yī)療隊（上海）于2016年5月成為全球首批通過世衛(wèi)組織嚴格認證程序的國際應(yīng)急醫(yī)療隊之一，是全球第二支國際最高級別的EMT TYPE3國際應(yīng)急醫(yī)療隊。在機構(gòu)改革方面，2004年9月，中國正式建立以商務(wù)部、外交部、財政部三部門為主，多部門參加的部際人道主義緊急救災(zāi)援助應(yīng)急機制，開始構(gòu)建較為完善的對外人道主義援助組織架構(gòu)和執(zhí)行體系。其后，又相繼實現(xiàn)了部際聯(lián)系機制的設(shè)立，及向部際協(xié)調(diào)機制的轉(zhuǎn)化。2018年組建的國家國際發(fā)展合作署將商務(wù)部和外交部等部門間的對外援助工作進一步整合。中國對于包括人道主義援助在內(nèi)的援外工作的頂層規(guī)劃和統(tǒng)籌工作進一步實現(xiàn)了優(yōu)化。
三、中國是聯(lián)合國人道主義援助體系的建設(shè)者
中國在參與聯(lián)合國人道主義援助過程中逐漸形成了自身的特點和發(fā)展軌跡。西方學(xué)者更多強調(diào)中國與經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國在人道主義援助方面的差異性，而較少談及中國的援助方式對于聯(lián)合國人道主義援助體系的建設(shè)性。中國可以在能力提升、法治完善和理念引領(lǐng)三個方面積極推進聯(lián)合國人道主義援助體系的建設(shè)，促進國際人道主義事業(yè)行穩(wěn)有效。
關(guān)于中國人道援助的特征，總體來看，中國還是偏向于響應(yīng)型，即會對于突發(fā)性的危機事件予以積極響應(yīng)。不過，自2016年開始，這一趨勢開始有所扭轉(zhuǎn)，中國對于聯(lián)合國人道主義事業(yè)的援助開始趨向常態(tài)化，即對于危機的防范與治理以及持續(xù)救助進行長期投入，尤其是針對世界糧食計劃署、世界衛(wèi)生組織的援助。這取決于中國的人道事業(yè)首先要確保受援群體最基本的生存權(quán)益。自然災(zāi)害是中國援助的優(yōu)先目標?；诖?，中國還形成了城市搜救技術(shù)的相對優(yōu)勢，在全球范圍內(nèi)獲得了好評與認可。中國的援助對象以發(fā)展中國家為主，這是因為中國仍屬于發(fā)展中國家，中國仍致力于對南南合作的推動。不過，中國同樣指出，“在人道主義援助等緊急或特殊情況下，發(fā)達國家或與中華人民共和國無外交關(guān)系的發(fā)展中國家也可作為受援方。”中國還在受援過程中捍衛(wèi)主權(quán)原則，維護受援方的自主性。這切實地體現(xiàn)出中國在踐行聯(lián)合國確立的人道、中立、公正和獨立的人道主義援助四項基本原則。
關(guān)于中國人道援助的發(fā)展軌跡，其一，中國逐漸從多取少予，向有予有取，再向多予少取的方向轉(zhuǎn)變。中國自2000年開始就已經(jīng)成為OECD發(fā)展援助委員會（DAC）成員之外最大的人道主義援助國之一，目前是提供人道主義援助規(guī)模最大的發(fā)展中國家，是聯(lián)合國人道主義援助體系最為重要的伙伴。不過，中國目前整體的人道主義援助規(guī)模占國民總收入的比重還很低，仍有很大的提升空間。其二，中國在援助內(nèi)容上從重點應(yīng)對危及人類生存、健康的生存權(quán)領(lǐng)域，向危及人類尊嚴、福祉的更高層次的權(quán)益領(lǐng)域延伸。在合作對象上，在以目標國政府為主要合作對象的同時，越發(fā)注重聯(lián)合國系統(tǒng)、國際民間組織等各類多邊機制的作用，并且開始注意到與受援目標基層群體接觸的重要性。其三，中國參與的方式已經(jīng)從對于人道主義危機管控向針對危機根源治理的范式轉(zhuǎn)變。一方面，從單純的救助工作向前期預(yù)防與后期鞏固的階段延伸。特別是應(yīng)對自然災(zāi)害，中國明確提出減災(zāi)理念要“從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變、從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變、從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變”。另一方面，中國形成了積極的（注重能力建設(shè)）和發(fā)展的（結(jié)合發(fā)展議題）人道援助理念。正如習(xí)近平主席強調(diào)的，“發(fā)展是解決一切問題的總鑰匙。無論是消除疫情影響、重回生活正軌，還是平息沖突動亂、解決人道主義危機，根本上都要靠以人民為中心的發(fā)展。”
第一，中國在人道主義資源供給、應(yīng)援技術(shù)提升、救援經(jīng)驗分享三個方面推動聯(lián)合國人道主義援助體系能力建設(shè)。在資源供給方面，中國不僅在逐漸擴大對聯(lián)合國系統(tǒng)的援助規(guī)模，還將借助“一帶一路”倡議和南南合作資金向國際社會提供更多的人道主義公共產(chǎn)品。“一帶一路”是構(gòu)建人類命運共同體的重要實踐，而人類命運共同體的根本精神就是人道主義。“一帶一路”框架下的衛(wèi)生健康、救災(zāi)援助等人道主義合作是“民心相通”的重要體現(xiàn)。首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇以來，中國已向沿線發(fā)展中國家提供20億人民幣緊急糧食援助，向老撾等國提供地震監(jiān)測儀器設(shè)備，提高防震減災(zāi)能力，以及大量的醫(yī)療救助、疫情防控應(yīng)援。南南合作援助基金于2015年9月成立，用于支持發(fā)展中國家落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程。人道主義援助是基金的優(yōu)先使用領(lǐng)域。“2016年以來，中國在南南合作援助基金項下與聯(lián)合國開發(fā)計劃署、世界糧食計劃署、聯(lián)合國難民署、聯(lián)合國兒童基金會、世界衛(wèi)生組織、國際紅十字會等十多個國際組織和國際非政府組織開展合作，發(fā)揮其專業(yè)能力和渠道優(yōu)勢，在亞洲、非洲、美洲等地區(qū)近50個國家實施糧食援助、災(zāi)后重建、難民救助、婦幼衛(wèi)生等領(lǐng)域的發(fā)展合作項目，約2000多萬發(fā)展中國家民眾受益。”
在技術(shù)提升方面，中國可以借助在制造業(yè)、供應(yīng)鏈、物流運輸、氣象衛(wèi)星等方面具有的比較優(yōu)勢推動提升聯(lián)合國系統(tǒng)的應(yīng)援能力。健全的、高效的、低成本的和協(xié)調(diào)的人道主義供應(yīng)鏈是有效應(yīng)對人道主義危機的必要條件。“憑借領(lǐng)先的制造業(yè)、完善的供應(yīng)鏈和技術(shù)創(chuàng)新，中國擁有設(shè)立應(yīng)急樞紐獨特的優(yōu)勢。”在中國境內(nèi)已設(shè)立多個人道主義物資生產(chǎn)、倉儲、物流園區(qū)和樞紐，聯(lián)合國首個全球人道主義應(yīng)急樞紐也于2020年4月30日在華啟動。中國目前已經(jīng)是聯(lián)合國地區(qū)和全球人道主義供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，并且還將繼續(xù)推動聯(lián)合國人道主義供應(yīng)鏈在物資流、服務(wù)流、資金流和信息流各方面進一步完善和提升。中國還憑借氣象衛(wèi)星領(lǐng)先技術(shù)成為世界氣象組織的重要合作伙伴，是全球綜合地球觀測系統(tǒng)的重要成員。中國已成功發(fā)射的17顆風(fēng)云氣象衛(wèi)星中的8顆，是空間與重大災(zāi)害國際憲章機制的值班衛(wèi)星，為全球近百個國家和地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)和經(jīng)濟社會發(fā)展作出貢獻。
在救援經(jīng)驗分享方面，中國不僅提供人道主義物資援助，還積極推動救援知識經(jīng)驗的創(chuàng)造與推廣。中國善于從頻發(fā)的災(zāi)害中總結(jié)教訓(xùn)、積累經(jīng)驗，由“危”轉(zhuǎn)“機”。在經(jīng)歷2008年汶川地震、2013年廬山地震、2017年九寨溝地震等數(shù)次重大災(zāi)害之后，中國逐漸形成了應(yīng)對災(zāi)害的“遵道經(jīng)驗”“四川路徑”，乃至“中國模式”。中國的城市防災(zāi)減災(zāi)工作已經(jīng)開始起到示范性作用。自2008年汶川特大地震之后開始創(chuàng)建的“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”，已經(jīng)成為聯(lián)合國防災(zāi)減災(zāi)“仙臺框架”下社區(qū)層面的先進案例。不過，中國也在頻發(fā)的災(zāi)害中認識到自身的不足，從而積極搭建交流平臺，學(xué)習(xí)國際社會防災(zāi)減災(zāi)的先進經(jīng)驗，并推動各方的交流與合作。
第二，中國在捍衛(wèi)國際人道主義秩序基礎(chǔ)上推動聯(lián)合國人道主義援助體系合作機制建設(shè)。良好、穩(wěn)定的秩序是機制建設(shè)的基本保障。中國始終堅持以人道主義援助原則為指針踐行人道主義實踐，以國際人道主義法為依據(jù)調(diào)整沖突過程中的人道主義境遇，以《聯(lián)合國憲章》為基礎(chǔ)構(gòu)建國際人道主義秩序。維護國際人道主義秩序的根本在于維護其相關(guān)原則和法制。聯(lián)合國是國際法的集大成者，促進國際法治是聯(lián)合國使命的核心?！堵?lián)合國憲章》是國際秩序的基礎(chǔ)，是國際普遍認可的規(guī)約，它確立了國際關(guān)系基本準則，發(fā)展了國際法治普遍原則。聯(lián)合國的人道主義工作是在“人道、中立、公正、獨立”四項原則指導(dǎo)下開展的，這四項原則同樣要以《聯(lián)合國憲章》的根本原則為基準。
不過，冷戰(zhàn)結(jié)束后，與人道主義援助相應(yīng)的原則規(guī)范和國際法遭到踐踏，所謂的新人道主義援助開始出現(xiàn)政治化和工具化的趨勢，衍生了“人道主義干涉”“保護的責任”等一系列話語體系。一些武裝干涉在“人道主義”的包裝下演變?yōu)?ldquo;正義戰(zhàn)爭”，反而加劇了人道危機。中國對于人道主義原則規(guī)范的態(tài)度問題，日漸成為國際秩序演進塑造的問題。針對西方國家提出的干預(yù)理念，中國先后進行了立場宣示、政策解釋和理念創(chuàng)造，予以積極應(yīng)對。中國已形成了對“保護的責任”有條件的支持，強調(diào)對其應(yīng)用進行適當約束的基本立場。在西方國家過于強調(diào)應(yīng)“負責任”之時，中國則對于如何“負責任”地實踐“保護”進行了論述。
中國積極加入了國際人道法的主體“日內(nèi)瓦四公約”及其補充協(xié)議。中國還在努力推動國際人道主義法的發(fā)展完善，特別是在發(fā)展國際人道主義法的規(guī)范方面。人本主義是國際人道主義法的立足點，中國更側(cè)重于人本主義中的“以人類為本”，而西方國家過于強調(diào)人本主義中的“以個人為本”。中國的理解在于個人的全面發(fā)展是基于類的群體，“以人類為本”更有助于強調(diào)人的社會屬性，有助于豐富對于人道的干預(yù)場景的認知。
中國在維護國際人道主義秩序的基礎(chǔ)上，還積極推動國際人道主義援助的合作機制建設(shè)，擴大了以聯(lián)合國為核心的國際人道主義合作網(wǎng)絡(luò)。合作機制本身也是應(yīng)對人道主義災(zāi)害的公共產(chǎn)品。目前，中國同22個國家和國際組織建立了“一帶一路”地震減災(zāi)合作機制。2019年5月12日，在“一帶一路”防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展國際學(xué)術(shù)大會閉幕式上，近40個國際組織和科研機構(gòu)負責人，以及來自不同學(xué)科領(lǐng)域的780余名中外科學(xué)家，共同發(fā)表了《“一帶一路”防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展北京宣言》，提出將共同致力于加強科技及政策交流，推進構(gòu)建“一帶一路”自然災(zāi)害風(fēng)險防范協(xié)同機制，落實聯(lián)合國《仙臺減災(zāi)框架》《巴黎氣候變化協(xié)議》和《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。建設(shè)機制重要，維護既有合作機制同樣至關(guān)重要。中國積極參與聯(lián)合國各項事業(yè)已然是對既有機制的維護，為國際社會樹立了典范。進入21世紀以來，中國建設(shè)性地參與聯(lián)合國維和建和行動、實現(xiàn)“千年發(fā)展目標”和落實《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》、積極參加國際人權(quán)對話與合作、積極引領(lǐng)氣候變化治理、應(yīng)對恐怖主義。中國在裁軍、減排、脫貧等領(lǐng)域成為了國際社會的表率。這些事業(yè)對于人類的共同發(fā)展、共同安全具有極大的推動作用，有助于從根源上緩解人道主義危機問題。
第三，中國將以“人道共同體”理念推動聯(lián)合國人道主義事業(yè)的范式轉(zhuǎn)型。在人類社會正處于挑戰(zhàn)層出不窮、風(fēng)險日益增多的大變革時期，中國適時提出了構(gòu)建人類命運共同體的重要理念。這是對于“我們怎么辦”的重要解答，更是針對國際秩序重構(gòu)、全球治理變革的指導(dǎo)性方案。人類命運共同體理念同樣可以為人道主義危機治理提供理論支撐。人道主義是人類追求的最基本的共同利益和共同目標。人類命運共同體理念在本質(zhì)上即是對這些共同利益和共同目標的強調(diào)和追求。維護人道主義是構(gòu)建人類命運共同體的根本倫理內(nèi)涵，是人類命運共同體多重構(gòu)建中的關(guān)鍵一維。構(gòu)建人類命運共同體的底線思維是構(gòu)建“人道共同體”。“人道共同體”指出了人類社會基于人道主義價值具有共通性，基于人道命運具有共生性，基于人道前途具有共建性。“人道共同體”理念將推動聯(lián)合國人道主義事業(yè)向后危機型人道主義治理的范式轉(zhuǎn)型。
傳統(tǒng)的聯(lián)合國人道主義工作是危機型人道主義援助，其特點在于人道主義工作確保的基本目標是維護人的生存權(quán)益，價值基礎(chǔ)是使人免于恐懼，實現(xiàn)路徑是一種應(yīng)急式的管控。此種范式是解決燃眉之需的，適用于自然災(zāi)害或突發(fā)公共事件導(dǎo)致的危機，外部援助可暫時緩解受援者當前的一些困難。不過，隨著人道危機根源的日益復(fù)雜化，導(dǎo)致危機因素的復(fù)合化，特別是武裝沖突等社會因素扮演危機導(dǎo)火索的作用日漸加重，聯(lián)合國為主的國際社會逐漸意識到治本方能帶來長久之效。只有實現(xiàn)脆弱國家或地區(qū)的持久和平、可持續(xù)發(fā)展，恢復(fù)沖突地區(qū)正常的社會治理，才是化解人道主義危機的根本之道，當前的人道主義困局呼喚“標本兼治”。2016年世界人道主義峰會上，聯(lián)合國秘書長呼吁人道主義工作的核心職責包括“預(yù)防和終止沖突、捍衛(wèi)人道的準則、不讓任何人掉隊、從提供援助向消除需求轉(zhuǎn)變、投資人道主義”，并指出“人道主義行為體需要從年復(fù)一年地不斷開展短期干預(yù)，轉(zhuǎn)向為長期發(fā)展目標的達成作出貢獻。”顯然，聯(lián)合國正在尋求解決人道主義危機的辦法向后危機型人道主義治理轉(zhuǎn)變。后危機型人道主義治理的特點在于人道主義工作確保的基本目標是維護包括生存權(quán)在內(nèi)的普遍人權(quán)，價值基礎(chǔ)是維護人的尊嚴，實現(xiàn)路徑是一種系統(tǒng)性的治理過程。相較于危機型人道主義援助，后危機型在目標和價值層面追求更高的層次和更全面的維度。在實現(xiàn)路徑方面，后危機型人道主義治理不僅強調(diào)應(yīng)急援助的重要性，而且重視危機前期預(yù)防和危機后重建的相關(guān)工作，更為重要的是認識到應(yīng)系統(tǒng)性地治理危機根源。
“人道共同體”理念與聯(lián)合國后危機型人道主義治理的核心職責有很大的契合之處。“人道共同體”同樣以人類整體為行動主體，以共同的人道命運為聯(lián)結(jié)主線，以共同安全、普遍人權(quán)和共同發(fā)展為治理主旨。以“人道共同體”理念推動后危機型人道主義治理的實踐可以包括三個層面。其一，促進議題間的關(guān)聯(lián)融合。這里主要是處理好人道主義援助與發(fā)展援助之間的關(guān)聯(lián)。在危機型人道主義援助階段，“人道主義援助和發(fā)展援助之間被簡單化為一種‘連續(xù)體’（continuum），即在人道主義援助行動完成后，發(fā)展議題才入場。”兩者是相互獨立的關(guān)系。但是隨著人道主義和發(fā)展各自理念和實踐的擴展，兩者的邊界開始模糊，關(guān)系趨復(fù)雜化。聯(lián)合國呼吁超越人道主義援助與發(fā)展議題間的界分。而《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》可以作為實現(xiàn)兩者關(guān)聯(lián)融合的總框架。其二，推動援助行為體間的團結(jié)協(xié)作。援助方的行動意愿往往比能力更能決定援助成效。鑒于議題間的關(guān)聯(lián)融合性不斷深化，各議題、項目領(lǐng)域的行為體更應(yīng)該具備共同體意識，加強彼此間的團結(jié)協(xié)調(diào)。其三，平衡好短期任務(wù)與長期目標。雖然后危機型的人道主義工作側(cè)重從治理角度系統(tǒng)性解決危機根源，但并不意味著減少對于應(yīng)急行動的投入，畢竟應(yīng)急性的救助可以最為直接地改善受難者的境遇和苦楚。不過，長期的治理才能確?？沙掷m(xù)的和平與繁榮，乃至確保自力更生的能力。
總之，聯(lián)合國是構(gòu)建人類命運共同體的重要路徑，聯(lián)合國同樣是構(gòu)建“人道共同體”的重要載體。“人道共同體”建設(shè)需要綜合手段、綜合框架，是聯(lián)合國人權(quán)、安全、發(fā)展三個支柱事業(yè)的合力。中國與聯(lián)合國系統(tǒng)機構(gòu)的合作是實現(xiàn)“人道共同體”的基本路徑。中國已成為聯(lián)合國人權(quán)、安全和發(fā)展事業(yè)的堅定支持者，并將繼續(xù)以“人道共同體”理念為指導(dǎo)，推動聯(lián)合國人道主義事業(yè)的全面發(fā)展。在“人道共同體”理念的引導(dǎo)下，中國將始終維護以聯(lián)合國為核心的人道多邊主義，在國際人道“失序”之時，堅持“守序”，守好共商、共建、共享的全球人道治理秩序；守好相互尊重、公平正義、合作共贏的國際人道交往秩序；守好不讓任何一個人掉隊的人道主義發(fā)展倫理秩序。
四、結(jié)語
中國一貫是國際人道主義事業(yè)的踐行者。中國主要以雙邊形式開展對外人道援助工作，但中國也開始逐漸注重多邊機制的重要性，逐漸擴大對于多邊人道主義機制的援助。聯(lián)合國居于多邊人道主義援助體系的核心地位。中國既從聯(lián)合國獲益，又積極參與其人道主義事務(wù)，建設(shè)其人道主義機制，雙方就人道主義事業(yè)已成為密切的伙伴，相得益彰。不過，當前中國在參與聯(lián)合國人道主義援助體系中還面臨著一些問題和挑戰(zhàn)。主要的問題在于，中國自身的援助能力、援助機制，以及與聯(lián)合國間的合作溝通機制仍有待提升和健全。中國仍需繼續(xù)擴大人道主義援助在對外援助、多邊援助中的比重，并且要確保援助的常態(tài)化。主要的挑戰(zhàn)在于，體系中的一些成員仍將中國視為“異己”，對于中國的援助行為充滿誤解、偏見和不信任，對于中國的一些善舉政治化、標簽化和污名化。具體表現(xiàn)在，不認同中國人道援助的分類和統(tǒng)計方式，不相信中國援助的人道動機，不認可中國援助物資的質(zhì)量品質(zhì)。
中國在不斷解決問題，應(yīng)對挑戰(zhàn)的同時，還要主動發(fā)揮作為體系建設(shè)者的作用。一方面，中國需要進行自身調(diào)整。中國在繼續(xù)發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)后重建等領(lǐng)域優(yōu)勢的同時，還應(yīng)加大國際難民救助、武裝沖突中平民保護的相關(guān)工作。為此，中國可加強相關(guān)領(lǐng)域的國內(nèi)立法建設(shè)和學(xué)術(shù)研究，同時積極推動相應(yīng)國際法的完善，開拓國際人道主義法的新領(lǐng)域。隨著國際安全形勢和人類面臨威脅的復(fù)雜變化，人道主義法適用的場合擴展至非國際性的戰(zhàn)爭、沖突，以及諸多非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。鑒于人道與人權(quán)的天然聯(lián)系，國際人道法的內(nèi)容發(fā)展也越來越凸現(xiàn)出人權(quán)價值的取向。國際刑法、勞工標準、治療重大疾病藥物的知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的立法工作也都開始涉及人本主義。在氣候變化、可持續(xù)發(fā)展理念的背景下，人道主義以人的價值為核心向度，也開始轉(zhuǎn)化至把人放置在自然的向度，這同樣拓展了人道主義法的發(fā)展空間。而這些領(lǐng)域既有中國的參與，同樣也需要中國的繼續(xù)深耕。中國還需繼續(xù)加強國內(nèi)部際間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對于新技術(shù)、新工作、新方法等進行積極地探索，與國際先進實踐進行合理對接。另一方面，中國將繼續(xù)加大對于聯(lián)合國人道主義工作的積極引領(lǐng)。中國將擴大在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)人道主義事務(wù)的話語權(quán)，推動國際人道主義事業(yè)向更加公平、高效的方向發(fā)展。中國將推動聯(lián)合國人道主義工作從響應(yīng)向治理的方向深化，確保人道援助與落實可持續(xù)發(fā)展目標的有機結(jié)合，實現(xiàn)和平、發(fā)展、人權(quán)事業(yè)的協(xié)同發(fā)展。
新型冠狀肺炎疫情引發(fā)的全球性人道主義危機仍在持續(xù)，全球性人道危機在未來更有頻發(fā)之勢，國際社會空前地需要團結(jié)與合作以應(yīng)對種種危機。良性互動的中國—聯(lián)合國人道主義伙伴關(guān)系既是穩(wěn)定國際人道主義秩序的基石，又為國際社會樹立表率。人道主義援助是維護基本權(quán)益的最重要手段，人道主義將始終為國際合作和全球治理提供精神動力。
【程子龍，上海政法學(xué)院上海全球安全治理研究院助理研究員。本文系國家社科基金重點項目“中國特色國際組織外交的理論與實踐創(chuàng)新研究”（20AZD099）和國家社會科學(xué)基金青年項目“聯(lián)合國國際危機調(diào)停模式與中國參與路徑研究”（20CGJ009）階段性研究成果?！?br />
Abstract：Since China resumed its permanent seat on the United Nations Security Council，it has gradually integrated into the United Nations humanitarian aid system mainly by bilateral humanitarian aid and has become an important beneficiary，participant，and builder of it.As a beneficiary，China has received support from the United Nations in humanitarian supplies，capabilities，and assistance.As a participant，China's participation in the humanitarian affairs of the United Nations has experienced three stages of integration，rapid progress，and comprehensive development.At present，China has become a regular participant in the United Nations humanitarian aid system.As a builder，China has been active in advancing the construction of the United Nations humanitarian aid system in the three aspects of capability enhancement，mechanism improvement，and conceptual guidance，making great contributions to the stability and efficacy of the international humanitarian cause.The benignly interactive China-United Nations humanitarian partnership is a firm foundation of the international humanitarian order.
Keywords：China；United Nations；Humanitarian Aid；Global Governance
(責任編輯 曹煒)
關(guān)鍵詞：中國 聯(lián)合國 人道主義援助 全球治理
2020年，新冠肺炎疫情在全球多點暴發(fā)并迅速擴散蔓延。疫情對國際社會造成了前所未有的經(jīng)濟社會危機，乃至人道主義危機。面對突如其來的疫情，中國在立足做好自身防控工作的前提下，向一百五十多個國家和國際組織提供力所能及的援助和支持，開展了新中國成立以來援助時間最集中、涉及范圍最廣的一次緊急人道主義行動。新冠肺炎疫情僅是人類社會遭遇危機的一個縮影。當前，國際和地區(qū)形勢正處于前所未有的復(fù)雜變化之中，自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件或者武裝沖突誘發(fā)的人道主義危機漸趨頻發(fā)之勢，相對應(yīng)的，西方國家主導(dǎo)的援助機制所供給的人道主義援助卻呈現(xiàn)不均衡和赤字之實。國際人道主義援助日益成為新型全球治理體系和國際政治安全、發(fā)展議程中的關(guān)鍵議題。
聯(lián)合國系統(tǒng)是國際人道主義援助的基本框架，提供人道主義援助是聯(lián)合國的根本職能。聯(lián)合國在實施人道主義援助方面發(fā)揮著協(xié)調(diào)、組織和引導(dǎo)作用。中國始終維護聯(lián)合國在國際人道主義援助體系中的核心地位。急人所急，無遠弗屆，樂善好施始終是中華文明的優(yōu)良傳統(tǒng)。秉持人類命運共同體理念，中國始終在為國際人道主義事業(yè)貢獻著中國力量。自中國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位的50年來，中國與聯(lián)合國人道主義援助體系發(fā)生著怎樣的互動歷程？針對以聯(lián)合國系統(tǒng)為核心的國際人道主義事業(yè)，中國正在發(fā)揮著或者即將發(fā)揮著怎樣的作用？本文圍繞這些核心問題展開探討。
一、中國是聯(lián)合國人道主義援助體系的受益者
人道主義援助作為國際公共產(chǎn)品，沒有絕對的供給方和消費方之分。雖然一個國家供給公共產(chǎn)品的能力與其綜合國力呈一定的正相關(guān)性，但面臨突如其來的人道災(zāi)害，綜合國力較強的大國有時也是援助的接收方，如國際社會分別針對2005年美國“卡特里娜”颶風(fēng)和2011年日本特大地震海嘯災(zāi)害提供援助。而有些國力較弱的國家，即便亟需援助，反而因種種原因，將援助拒于國門之外。
中國大規(guī)模接受國際援助肇始于改革開放，不僅大量的發(fā)展援助開始投入國內(nèi)的衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)、扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事業(yè)，中國也開始以開放的心態(tài)在危機時刻接受人道主義援助，中國開始成為以聯(lián)合國為主導(dǎo)的國際人道主義援助體系的受益者。一方面，中國的人道主義事業(yè)得到了大量物資上的補充。世界糧食計劃署是最早與中國建立援助伙伴關(guān)系的聯(lián)合國系統(tǒng)機構(gòu)。自1979年起，世界糧食計劃署開始向中國貧困人口提供糧食援助，20世紀80年代末對中國的糧食援助是世界糧食計劃署當時規(guī)模最大的援助計劃。這主要是因為中國當時面臨著嚴峻的溫飽和糧食安全問題，有三分之一以上的人口處于饑餓狀態(tài)。1979年至2005年，世界糧食計劃署在中國實施了價值超過10億美元的扶貧和災(zāi)后恢復(fù)項目，援助了3000多萬人，其中大部分項目在中國偏遠的中西部地區(qū)。期間，中國同時向世界糧食計劃署提供了12億美元的配套資金，作為對于其援助的補充。世界糧食計劃署的援助在一定程度上使中國避免因糧食短缺而陷入人道危機，同時還為中國的減貧事業(yè)提供助力。自2006年，世界糧食計劃署終止了對中國的援助，中國開始從糧食援助接收國轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o國。
中國是一個自然災(zāi)害多發(fā)的國家，自然災(zāi)害種類多，發(fā)生頻次高、強度大、分布廣，這對救援應(yīng)對，特別是救援物資的調(diào)配能力提出了極高的要求。聯(lián)合國系統(tǒng)的救災(zāi)援助可以在物資層面及時地緩解中國的應(yīng)災(zāi)壓力，這在2008年汶川地震中有顯著的表現(xiàn)。災(zāi)害發(fā)生后，聯(lián)合國立即提供了1700萬美元的緊急人道主義救援。7月25日，聯(lián)合國發(fā)展集團（UNDG）又在紐約聯(lián)合國總部發(fā)起總額為三千多萬美元的“聯(lián)合國支持中國汶川地震災(zāi)區(qū)早期恢復(fù)呼吁”。截至2010年，聯(lián)合國系統(tǒng)總共為汶川地震的災(zāi)后恢復(fù)重建籌集8000萬美元資金。誠然，聯(lián)合國直接的物資援助在國際社會對于汶川地震的總體援助中僅占有相對較小的比例，但聯(lián)合國的協(xié)調(diào)和動員作用，對于提升國際社會整體的對華援助水平發(fā)揮了重要的作用。
另一方面，中國的救援機制和應(yīng)對能力得到了很大的建設(shè)與提升。中國的災(zāi)害救援機制是在災(zāi)害倒逼和聯(lián)合國系統(tǒng)的協(xié)助下不斷進步與完善的。1950年，政務(wù)院（國務(wù)院前身）正式成立了中央救災(zāi)委員會，并將中國的救災(zāi)方針確定為“生產(chǎn)自救、社會互助、以工代賑、輔之以必要的救濟”。不過到改革開放之前，由于經(jīng)濟發(fā)展水平較低以及一些歷史原因，一些救災(zāi)方針、政策得不到真正的貫徹執(zhí)行，且災(zāi)害管理的協(xié)調(diào)程度不高，更多偏向農(nóng)業(yè)部門的防洪、防疫工作。改革開放之后，中國災(zāi)害救援機制建設(shè)進入大發(fā)展時期，特別是在20世紀80年代末期。1987年12月11日，第42屆聯(lián)合國大會將20世紀90年代確定為“國際減災(zāi)十年”。其主要目標是：通過國際社會、特別是發(fā)展中國家的共同努力，削減因災(zāi)害而造成的生命、財產(chǎn)損失和經(jīng)濟擾動。中國積極響應(yīng)了這一倡議，于1989年3月1日成立中國國際減災(zāi)十年委員會。委員會的成立，標志著中國的災(zāi)害救援實現(xiàn)了救災(zāi)與減災(zāi)的結(jié)合。更為重要的是，中國自此開始通過與國際社會的合作來完善自身的救援機制建設(shè)，開始融入?yún)f(xié)同一致的全球防災(zāi)減災(zāi)計劃。同時，中國改變了封閉的救援模式，當出現(xiàn)災(zāi)害時，開始主動呼吁國際社會予以援助。
得益于與聯(lián)合國系統(tǒng)的合作，以及利用聯(lián)合國的專業(yè)技術(shù)和應(yīng)援機制，中國的災(zāi)害預(yù)防和突發(fā)公共事件應(yīng)援能力也大為提升。災(zāi)害風(fēng)險管理項目是聯(lián)合國開發(fā)計劃署援華國別方案中的一個重點和長期項目。聯(lián)合國開發(fā)計劃署針對中國各地的情況尋求有針對性的解決方案，例如甘肅省的滑坡泥石流災(zāi)害，氣候變遷對新疆干旱區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的影響，內(nèi)蒙古烏梁素海生態(tài)退化，以及山西的農(nóng)業(yè)安全等問題。聯(lián)合國亞太經(jīng)濟與社會理事會曾在2004年5月對中國開展“水文—氣象災(zāi)害對社會經(jīng)濟影響評估方法的改進”項目，將國際社會廣泛應(yīng)用的自然災(zāi)害評估實踐介紹給中國。中國還會在突發(fā)公共事件中得到聯(lián)合國機構(gòu)的緊急應(yīng)援。在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，聯(lián)合國機構(gòu)為中國湖北抗疫一線提供了一定的醫(yī)療救治設(shè)備，在國際商貿(mào)物流因疫情受阻時，世界糧食計劃署管理的聯(lián)合國人道主義應(yīng)急倉庫及聯(lián)合國人道主義空運處承擔了重要物資的空運任務(wù)，利用自己獨特的全球物流體系將海外援助的抗疫物資運到中國。
此外，聯(lián)合國系統(tǒng)還會針對中國的相關(guān)應(yīng)急部門和人員舉行研討和培訓(xùn)，并開展一些救援演練活動。通過不同形式的交流與學(xué)習(xí)，中國能較為及時地獲取國際社會的先進實踐以及應(yīng)急過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)。中國緊急人道主義救援機制建設(shè)中的一項重要工作是救援隊伍建設(shè)。救援隊在建設(shè)過程中始終與聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室保持緊密聯(lián)系，以聯(lián)合國的規(guī)范和標準為指導(dǎo)和目標。中國先后于2001年4月和2018年8月組建了中國國家地震災(zāi)害緊急救援隊，即中國國際救援隊和中國救援隊。兩支隊伍先后均通過了聯(lián)合國國際重型救援隊分級測評，獲得國際重型救援隊資格認證。2016年5月，中國國際應(yīng)急醫(yī)療隊（上海）成為全球首批通過世衛(wèi)組織嚴格認證程序的國際應(yīng)急醫(yī)療隊之一。經(jīng)過多年的合作努力，中國的救援機制已經(jīng)開始從快速發(fā)展進入綜合化和科學(xué)化發(fā)展階段，其救援能力也實現(xiàn)了質(zhì)的突破。
二、中國是聯(lián)合國人道主義援助體系的參與者
“仁、義、禮、智、信”是儒家提倡為人的最根本道德準則，已成為了中國傳統(tǒng)價值體系中的最核心要素。“仁”居于“五常”之首，是最基本的倫常準則。“仁”具有慈愛、善良、慈善的多重含義。“仁者，情志好生愛人，故立字二人為仁。”從構(gòu)字來看，兩個人的相互支撐則為“仁”。在中華文明視野里，社會和諧的一個基本標志便是人與人之間的互助、友愛。樂善好施已經(jīng)成為了中華文明的基因。新中國重新回歸國際社會以來，仍然始終秉持仁愛之心，急人之所急。
自中國改革開放以來，中國的人道主義援助也出現(xiàn)了新的面貌，改變了之前的援助形態(tài)，開始向“務(wù)實的人道主義援助”“無歧視的人道主義援助”方向發(fā)展。從1971年至今，中國基于聯(lián)合國系統(tǒng)的人道主義援助事業(yè)大致可以分為三個階段。
第一，融入階段（1971年-2000年）。在近三十年間，中國與聯(lián)合國系統(tǒng)的人道主義事業(yè)是一個從接觸到有限參與的逐漸轉(zhuǎn)變的過程。這一軌跡與中國和聯(lián)合國整體的發(fā)展關(guān)系相近。在1971年至1978年之間，中國對于聯(lián)合國的工作仍處于一個觀望和適應(yīng)期，主要是因為中國對于聯(lián)合國事務(wù)仍缺乏了解，對多邊外交還沒有一個明確的認識。盡管這一時期中國仍在慷慨地對第三世界國家提供援助，但這些援助基本都是通過雙邊形式。針對聯(lián)合國，中國主要的工作是優(yōu)先加入了與人道主義工作有密切聯(lián)系的發(fā)展系統(tǒng)的機構(gòu)，并提交了一定的捐款。值得注意的是，中國重返聯(lián)合國時同意分攤4%~5.5%的會費（1980年之后有所回落），遠遠超出中國當時的經(jīng)濟能力，中國自重返聯(lián)合國時起便是最主要的資金貢獻者之一。這對于聯(lián)合國的各項工作是極有力的支持。20世紀80年代初，中國確立了“和平與發(fā)展”的時代新主題，全面調(diào)整對外戰(zhàn)略，中國對聯(lián)合國的態(tài)度也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。不過，基于國內(nèi)深入推進現(xiàn)代建設(shè)的需求，中國的對外援助開始趨向務(wù)實，對于多邊援助基本處于“多取少予”的狀態(tài)，對于一些人道主義危機只能給予有限的援助。但從20世紀80年代開始，中國開始支持聯(lián)合國維和行動，這也是對于聯(lián)合國人道工作的一種支持。1982年，中國開始承擔維和行動攤款。20世紀90年代以后，中國的參與力度不斷加大。
第二，快速發(fā)展階段（2001年-2012年）。“2001年以來，中國逐漸加大對國際人道主義援助體系的參與度，積極參與聯(lián)合國機構(gòu)主導(dǎo)的國際人道主義援助活動，援助規(guī)模逐年擴大。”其一，中國對外人道主義援助的頻次開始增加。自2004年至2017年，中國累計提供國際人道主義援助三百余次，平均年增長率為29.4%。無論是東南亞國家暴發(fā)禽流感、墨西哥出現(xiàn)甲型H1N1流感、非洲出現(xiàn)蝗災(zāi)和霍亂等傳染病疫情，還是朝鮮、孟加拉國、尼泊爾等國出現(xiàn)糧食危機，抑或是印度洋海嘯、馬達加斯加颶風(fēng)、美國卡特里娜颶風(fēng)、巴基斯坦洪災(zāi)，伊朗、海地、智利、厄瓜多爾、墨西哥地震等，中國都及時提供物資、現(xiàn)匯和人員等人道主義援助。這充分表明，中國真正地以“人道主義”為原則，無歧視地回應(yīng)各國的人道災(zāi)難。其二，中國援助的整體規(guī)模明顯擴大。其中，印度洋海嘯暴發(fā)至2005年9月22日，中國向相關(guān)受災(zāi)國援助超過12億元。這是當時新中國成立以來最大規(guī)模的人道主義援助。雖然這一時期，中國的人道主義援助仍以雙邊形式為主，但是在印度洋海嘯期間，中國尤為注重聯(lián)合國系統(tǒng)救災(zāi)復(fù)建的作用。根據(jù)聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳公布的數(shù)據(jù)，2004年，中國向聯(lián)合國系統(tǒng)等多邊機構(gòu)提供的人道援助占總體對外人道援助比例高達88.6%。再者，中國與聯(lián)合國針對人道主義事業(yè)開始朝向伙伴關(guān)系發(fā)展，雙方開始注重能力的共同建設(shè)，突破了“予”與“取”的關(guān)系。聯(lián)合國在中國先后設(shè)立了國際減輕旱災(zāi)風(fēng)險中心、國際人道主義緊急救援廣西園區(qū)、區(qū)域采購物流中心、災(zāi)害管理與應(yīng)急反應(yīng)天基信息平臺等多個合作項目。中國成為了向聯(lián)合國緊急先遣隊提供后勤支持的6個國家之一。中國還于2005年加入新建立的聯(lián)合國亞太地區(qū)人道主義救援伙伴關(guān)系，加強了與亞太地區(qū)國家在防災(zāi)減災(zāi)方面的交流與合作。這些合作借助了中國的制造業(yè)、物流業(yè)和天文學(xué)的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)了中國與聯(lián)合國系統(tǒng)相關(guān)領(lǐng)域的對接與整合。
第三，全面發(fā)展階段（2013年至今）。中共十八大以來，中國的對外人道主義援助進入新時代。中國的人道主義援助不僅規(guī)模上繼續(xù)擴大，而且援助內(nèi)容不斷豐富，形式也更趨靈活。在2015年尼泊爾地震、2016年厄瓜多爾地震、2019年“伊代”颶風(fēng)、2014年西非埃博拉疫情、2020年全球新冠肺炎疫情中，中國都提供了較大規(guī)模的援助和救助，還向亞非拉五十余國提供緊急糧食援助，保障脆弱群體的糧食安全。中國的人道主義援助內(nèi)容既包括傳統(tǒng)的自然災(zāi)害應(yīng)急救援、響應(yīng)公共衛(wèi)生突發(fā)事件、提供糧食援助應(yīng)對饑荒、參與災(zāi)后恢復(fù)與重建，還擴展至提高防災(zāi)減災(zāi)能力、參與緩解移民和難民危機等較為新興的治理領(lǐng)域。中國參與的援助內(nèi)容幾乎涉及全球人道主義的所有挑戰(zhàn)。中國不再局限于援助資金、物資和人員的提供者，還從完善全球治理體系的角度出發(fā)，積極供給知識、經(jīng)驗和理念。更為關(guān)鍵的是，中國成為了聯(lián)合國為主導(dǎo)的全球多邊體系堅定的維護者和踐行者。這一時期，中國針對聯(lián)合國系統(tǒng)的人道主義援助占其對外人道主義援助的整體比重大幅上升，聯(lián)合國成為中國開展多邊人道主義援助最為重要的平臺。中國與聯(lián)合國系統(tǒng)機構(gòu)建立的人道主義伙伴更為廣泛，合作內(nèi)容也更為深化。
中國全面參與聯(lián)合國人道主義事業(yè)，一方面得益于中國日益增長的綜合國力，中國開始有更大的能力履行其大國擔當。另一方面，更為深層的原因在于，中國對于國際格局、人類社會命運的認知。在全球化日益深化的同時，人道主義挑戰(zhàn)也日益嚴峻，而且開始呈現(xiàn)全球性的特征。在此背景下，中國指出了各國相互聯(lián)系、相互依存，全球命運與共、休戚相關(guān)的一面，人類社會已然形成了一個命運共同體。“面對頻發(fā)的人道主義危機，我們應(yīng)該弘揚人道、博愛、奉獻的精神，為身陷困境的無辜百姓送去關(guān)愛，送去希望。”多邊主義則是解決人類共同問題、解決全球性人道主義危機的根本路徑。中國自十八大以來開展了大量的多邊外交工作，取得了重要的多邊主義理論和實踐創(chuàng)新，這是為世界和平與發(fā)展作出的重大貢獻。聯(lián)合國憲章宗旨和原則仍是國際社會最大公約數(shù)，維護聯(lián)合國在國際體系中的核心地位是中國多邊外交工作的重中之重，只有聯(lián)合國強大了，世界才能更加美好。
中國不斷深入融入聯(lián)合國人道主義援助體系的同時，國內(nèi)的相應(yīng)制度體系也在不斷地健全，兩者是互為表里的。參與聯(lián)合國人道事業(yè)推動了國內(nèi)制度體系的不斷改革，國內(nèi)制度體系漸趨成熟則為中國更全面地開展對外事務(wù)提供助力。中國國內(nèi)針對人道主義事務(wù)相繼開展了法治完善、隊伍建設(shè)和機構(gòu)改革的工作。在法治完善方面，商務(wù)部2014年制定的《對外援助管理辦法（試行）》和國家國際發(fā)展合作署2018年發(fā)布的《對外援助管理辦法（征求意見稿）》均在多個條款中提到人道主義援助。這些條款對中國對外人道援助確立了規(guī)范，同時也提供了法律依據(jù)。在隊伍建設(shè)方面，中國參與對外人道事業(yè)的人員隊伍不斷壯大，在中國國際救援隊的基礎(chǔ)上，又于2018年，以北京市消防救援總隊為主要骨干，加上中國地震應(yīng)急搜救中心和中國應(yīng)急總醫(yī)院有關(guān)人員組成了中國救援隊。醫(yī)療衛(wèi)生是中國對外援助的重點領(lǐng)域之一。為此，中國還鍛煉了一批常態(tài)化的對外醫(yī)療援助隊伍，其中的中國國際應(yīng)急醫(yī)療隊（上海）于2016年5月成為全球首批通過世衛(wèi)組織嚴格認證程序的國際應(yīng)急醫(yī)療隊之一，是全球第二支國際最高級別的EMT TYPE3國際應(yīng)急醫(yī)療隊。在機構(gòu)改革方面，2004年9月，中國正式建立以商務(wù)部、外交部、財政部三部門為主，多部門參加的部際人道主義緊急救災(zāi)援助應(yīng)急機制，開始構(gòu)建較為完善的對外人道主義援助組織架構(gòu)和執(zhí)行體系。其后，又相繼實現(xiàn)了部際聯(lián)系機制的設(shè)立，及向部際協(xié)調(diào)機制的轉(zhuǎn)化。2018年組建的國家國際發(fā)展合作署將商務(wù)部和外交部等部門間的對外援助工作進一步整合。中國對于包括人道主義援助在內(nèi)的援外工作的頂層規(guī)劃和統(tǒng)籌工作進一步實現(xiàn)了優(yōu)化。
三、中國是聯(lián)合國人道主義援助體系的建設(shè)者
中國在參與聯(lián)合國人道主義援助過程中逐漸形成了自身的特點和發(fā)展軌跡。西方學(xué)者更多強調(diào)中國與經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國在人道主義援助方面的差異性，而較少談及中國的援助方式對于聯(lián)合國人道主義援助體系的建設(shè)性。中國可以在能力提升、法治完善和理念引領(lǐng)三個方面積極推進聯(lián)合國人道主義援助體系的建設(shè)，促進國際人道主義事業(yè)行穩(wěn)有效。
關(guān)于中國人道援助的特征，總體來看，中國還是偏向于響應(yīng)型，即會對于突發(fā)性的危機事件予以積極響應(yīng)。不過，自2016年開始，這一趨勢開始有所扭轉(zhuǎn)，中國對于聯(lián)合國人道主義事業(yè)的援助開始趨向常態(tài)化，即對于危機的防范與治理以及持續(xù)救助進行長期投入，尤其是針對世界糧食計劃署、世界衛(wèi)生組織的援助。這取決于中國的人道事業(yè)首先要確保受援群體最基本的生存權(quán)益。自然災(zāi)害是中國援助的優(yōu)先目標?；诖?，中國還形成了城市搜救技術(shù)的相對優(yōu)勢，在全球范圍內(nèi)獲得了好評與認可。中國的援助對象以發(fā)展中國家為主，這是因為中國仍屬于發(fā)展中國家，中國仍致力于對南南合作的推動。不過，中國同樣指出，“在人道主義援助等緊急或特殊情況下，發(fā)達國家或與中華人民共和國無外交關(guān)系的發(fā)展中國家也可作為受援方。”中國還在受援過程中捍衛(wèi)主權(quán)原則，維護受援方的自主性。這切實地體現(xiàn)出中國在踐行聯(lián)合國確立的人道、中立、公正和獨立的人道主義援助四項基本原則。
關(guān)于中國人道援助的發(fā)展軌跡，其一，中國逐漸從多取少予，向有予有取，再向多予少取的方向轉(zhuǎn)變。中國自2000年開始就已經(jīng)成為OECD發(fā)展援助委員會（DAC）成員之外最大的人道主義援助國之一，目前是提供人道主義援助規(guī)模最大的發(fā)展中國家，是聯(lián)合國人道主義援助體系最為重要的伙伴。不過，中國目前整體的人道主義援助規(guī)模占國民總收入的比重還很低，仍有很大的提升空間。其二，中國在援助內(nèi)容上從重點應(yīng)對危及人類生存、健康的生存權(quán)領(lǐng)域，向危及人類尊嚴、福祉的更高層次的權(quán)益領(lǐng)域延伸。在合作對象上，在以目標國政府為主要合作對象的同時，越發(fā)注重聯(lián)合國系統(tǒng)、國際民間組織等各類多邊機制的作用，并且開始注意到與受援目標基層群體接觸的重要性。其三，中國參與的方式已經(jīng)從對于人道主義危機管控向針對危機根源治理的范式轉(zhuǎn)變。一方面，從單純的救助工作向前期預(yù)防與后期鞏固的階段延伸。特別是應(yīng)對自然災(zāi)害，中國明確提出減災(zāi)理念要“從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變、從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變、從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變”。另一方面，中國形成了積極的（注重能力建設(shè)）和發(fā)展的（結(jié)合發(fā)展議題）人道援助理念。正如習(xí)近平主席強調(diào)的，“發(fā)展是解決一切問題的總鑰匙。無論是消除疫情影響、重回生活正軌，還是平息沖突動亂、解決人道主義危機，根本上都要靠以人民為中心的發(fā)展。”
第一，中國在人道主義資源供給、應(yīng)援技術(shù)提升、救援經(jīng)驗分享三個方面推動聯(lián)合國人道主義援助體系能力建設(shè)。在資源供給方面，中國不僅在逐漸擴大對聯(lián)合國系統(tǒng)的援助規(guī)模，還將借助“一帶一路”倡議和南南合作資金向國際社會提供更多的人道主義公共產(chǎn)品。“一帶一路”是構(gòu)建人類命運共同體的重要實踐，而人類命運共同體的根本精神就是人道主義。“一帶一路”框架下的衛(wèi)生健康、救災(zāi)援助等人道主義合作是“民心相通”的重要體現(xiàn)。首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇以來，中國已向沿線發(fā)展中國家提供20億人民幣緊急糧食援助，向老撾等國提供地震監(jiān)測儀器設(shè)備，提高防震減災(zāi)能力，以及大量的醫(yī)療救助、疫情防控應(yīng)援。南南合作援助基金于2015年9月成立，用于支持發(fā)展中國家落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程。人道主義援助是基金的優(yōu)先使用領(lǐng)域。“2016年以來，中國在南南合作援助基金項下與聯(lián)合國開發(fā)計劃署、世界糧食計劃署、聯(lián)合國難民署、聯(lián)合國兒童基金會、世界衛(wèi)生組織、國際紅十字會等十多個國際組織和國際非政府組織開展合作，發(fā)揮其專業(yè)能力和渠道優(yōu)勢，在亞洲、非洲、美洲等地區(qū)近50個國家實施糧食援助、災(zāi)后重建、難民救助、婦幼衛(wèi)生等領(lǐng)域的發(fā)展合作項目，約2000多萬發(fā)展中國家民眾受益。”
在技術(shù)提升方面，中國可以借助在制造業(yè)、供應(yīng)鏈、物流運輸、氣象衛(wèi)星等方面具有的比較優(yōu)勢推動提升聯(lián)合國系統(tǒng)的應(yīng)援能力。健全的、高效的、低成本的和協(xié)調(diào)的人道主義供應(yīng)鏈是有效應(yīng)對人道主義危機的必要條件。“憑借領(lǐng)先的制造業(yè)、完善的供應(yīng)鏈和技術(shù)創(chuàng)新，中國擁有設(shè)立應(yīng)急樞紐獨特的優(yōu)勢。”在中國境內(nèi)已設(shè)立多個人道主義物資生產(chǎn)、倉儲、物流園區(qū)和樞紐，聯(lián)合國首個全球人道主義應(yīng)急樞紐也于2020年4月30日在華啟動。中國目前已經(jīng)是聯(lián)合國地區(qū)和全球人道主義供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，并且還將繼續(xù)推動聯(lián)合國人道主義供應(yīng)鏈在物資流、服務(wù)流、資金流和信息流各方面進一步完善和提升。中國還憑借氣象衛(wèi)星領(lǐng)先技術(shù)成為世界氣象組織的重要合作伙伴，是全球綜合地球觀測系統(tǒng)的重要成員。中國已成功發(fā)射的17顆風(fēng)云氣象衛(wèi)星中的8顆，是空間與重大災(zāi)害國際憲章機制的值班衛(wèi)星，為全球近百個國家和地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)和經(jīng)濟社會發(fā)展作出貢獻。
在救援經(jīng)驗分享方面，中國不僅提供人道主義物資援助，還積極推動救援知識經(jīng)驗的創(chuàng)造與推廣。中國善于從頻發(fā)的災(zāi)害中總結(jié)教訓(xùn)、積累經(jīng)驗，由“危”轉(zhuǎn)“機”。在經(jīng)歷2008年汶川地震、2013年廬山地震、2017年九寨溝地震等數(shù)次重大災(zāi)害之后，中國逐漸形成了應(yīng)對災(zāi)害的“遵道經(jīng)驗”“四川路徑”，乃至“中國模式”。中國的城市防災(zāi)減災(zāi)工作已經(jīng)開始起到示范性作用。自2008年汶川特大地震之后開始創(chuàng)建的“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”，已經(jīng)成為聯(lián)合國防災(zāi)減災(zāi)“仙臺框架”下社區(qū)層面的先進案例。不過，中國也在頻發(fā)的災(zāi)害中認識到自身的不足，從而積極搭建交流平臺，學(xué)習(xí)國際社會防災(zāi)減災(zāi)的先進經(jīng)驗，并推動各方的交流與合作。
第二，中國在捍衛(wèi)國際人道主義秩序基礎(chǔ)上推動聯(lián)合國人道主義援助體系合作機制建設(shè)。良好、穩(wěn)定的秩序是機制建設(shè)的基本保障。中國始終堅持以人道主義援助原則為指針踐行人道主義實踐，以國際人道主義法為依據(jù)調(diào)整沖突過程中的人道主義境遇，以《聯(lián)合國憲章》為基礎(chǔ)構(gòu)建國際人道主義秩序。維護國際人道主義秩序的根本在于維護其相關(guān)原則和法制。聯(lián)合國是國際法的集大成者，促進國際法治是聯(lián)合國使命的核心?！堵?lián)合國憲章》是國際秩序的基礎(chǔ)，是國際普遍認可的規(guī)約，它確立了國際關(guān)系基本準則，發(fā)展了國際法治普遍原則。聯(lián)合國的人道主義工作是在“人道、中立、公正、獨立”四項原則指導(dǎo)下開展的，這四項原則同樣要以《聯(lián)合國憲章》的根本原則為基準。
不過，冷戰(zhàn)結(jié)束后，與人道主義援助相應(yīng)的原則規(guī)范和國際法遭到踐踏，所謂的新人道主義援助開始出現(xiàn)政治化和工具化的趨勢，衍生了“人道主義干涉”“保護的責任”等一系列話語體系。一些武裝干涉在“人道主義”的包裝下演變?yōu)?ldquo;正義戰(zhàn)爭”，反而加劇了人道危機。中國對于人道主義原則規(guī)范的態(tài)度問題，日漸成為國際秩序演進塑造的問題。針對西方國家提出的干預(yù)理念，中國先后進行了立場宣示、政策解釋和理念創(chuàng)造，予以積極應(yīng)對。中國已形成了對“保護的責任”有條件的支持，強調(diào)對其應(yīng)用進行適當約束的基本立場。在西方國家過于強調(diào)應(yīng)“負責任”之時，中國則對于如何“負責任”地實踐“保護”進行了論述。
中國積極加入了國際人道法的主體“日內(nèi)瓦四公約”及其補充協(xié)議。中國還在努力推動國際人道主義法的發(fā)展完善，特別是在發(fā)展國際人道主義法的規(guī)范方面。人本主義是國際人道主義法的立足點，中國更側(cè)重于人本主義中的“以人類為本”，而西方國家過于強調(diào)人本主義中的“以個人為本”。中國的理解在于個人的全面發(fā)展是基于類的群體，“以人類為本”更有助于強調(diào)人的社會屬性，有助于豐富對于人道的干預(yù)場景的認知。
中國在維護國際人道主義秩序的基礎(chǔ)上，還積極推動國際人道主義援助的合作機制建設(shè)，擴大了以聯(lián)合國為核心的國際人道主義合作網(wǎng)絡(luò)。合作機制本身也是應(yīng)對人道主義災(zāi)害的公共產(chǎn)品。目前，中國同22個國家和國際組織建立了“一帶一路”地震減災(zāi)合作機制。2019年5月12日，在“一帶一路”防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展國際學(xué)術(shù)大會閉幕式上，近40個國際組織和科研機構(gòu)負責人，以及來自不同學(xué)科領(lǐng)域的780余名中外科學(xué)家，共同發(fā)表了《“一帶一路”防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展北京宣言》，提出將共同致力于加強科技及政策交流，推進構(gòu)建“一帶一路”自然災(zāi)害風(fēng)險防范協(xié)同機制，落實聯(lián)合國《仙臺減災(zāi)框架》《巴黎氣候變化協(xié)議》和《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。建設(shè)機制重要，維護既有合作機制同樣至關(guān)重要。中國積極參與聯(lián)合國各項事業(yè)已然是對既有機制的維護，為國際社會樹立了典范。進入21世紀以來，中國建設(shè)性地參與聯(lián)合國維和建和行動、實現(xiàn)“千年發(fā)展目標”和落實《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》、積極參加國際人權(quán)對話與合作、積極引領(lǐng)氣候變化治理、應(yīng)對恐怖主義。中國在裁軍、減排、脫貧等領(lǐng)域成為了國際社會的表率。這些事業(yè)對于人類的共同發(fā)展、共同安全具有極大的推動作用，有助于從根源上緩解人道主義危機問題。
第三，中國將以“人道共同體”理念推動聯(lián)合國人道主義事業(yè)的范式轉(zhuǎn)型。在人類社會正處于挑戰(zhàn)層出不窮、風(fēng)險日益增多的大變革時期，中國適時提出了構(gòu)建人類命運共同體的重要理念。這是對于“我們怎么辦”的重要解答，更是針對國際秩序重構(gòu)、全球治理變革的指導(dǎo)性方案。人類命運共同體理念同樣可以為人道主義危機治理提供理論支撐。人道主義是人類追求的最基本的共同利益和共同目標。人類命運共同體理念在本質(zhì)上即是對這些共同利益和共同目標的強調(diào)和追求。維護人道主義是構(gòu)建人類命運共同體的根本倫理內(nèi)涵，是人類命運共同體多重構(gòu)建中的關(guān)鍵一維。構(gòu)建人類命運共同體的底線思維是構(gòu)建“人道共同體”。“人道共同體”指出了人類社會基于人道主義價值具有共通性，基于人道命運具有共生性，基于人道前途具有共建性。“人道共同體”理念將推動聯(lián)合國人道主義事業(yè)向后危機型人道主義治理的范式轉(zhuǎn)型。
傳統(tǒng)的聯(lián)合國人道主義工作是危機型人道主義援助，其特點在于人道主義工作確保的基本目標是維護人的生存權(quán)益，價值基礎(chǔ)是使人免于恐懼，實現(xiàn)路徑是一種應(yīng)急式的管控。此種范式是解決燃眉之需的，適用于自然災(zāi)害或突發(fā)公共事件導(dǎo)致的危機，外部援助可暫時緩解受援者當前的一些困難。不過，隨著人道危機根源的日益復(fù)雜化，導(dǎo)致危機因素的復(fù)合化，特別是武裝沖突等社會因素扮演危機導(dǎo)火索的作用日漸加重，聯(lián)合國為主的國際社會逐漸意識到治本方能帶來長久之效。只有實現(xiàn)脆弱國家或地區(qū)的持久和平、可持續(xù)發(fā)展，恢復(fù)沖突地區(qū)正常的社會治理，才是化解人道主義危機的根本之道，當前的人道主義困局呼喚“標本兼治”。2016年世界人道主義峰會上，聯(lián)合國秘書長呼吁人道主義工作的核心職責包括“預(yù)防和終止沖突、捍衛(wèi)人道的準則、不讓任何人掉隊、從提供援助向消除需求轉(zhuǎn)變、投資人道主義”，并指出“人道主義行為體需要從年復(fù)一年地不斷開展短期干預(yù)，轉(zhuǎn)向為長期發(fā)展目標的達成作出貢獻。”顯然，聯(lián)合國正在尋求解決人道主義危機的辦法向后危機型人道主義治理轉(zhuǎn)變。后危機型人道主義治理的特點在于人道主義工作確保的基本目標是維護包括生存權(quán)在內(nèi)的普遍人權(quán)，價值基礎(chǔ)是維護人的尊嚴，實現(xiàn)路徑是一種系統(tǒng)性的治理過程。相較于危機型人道主義援助，后危機型在目標和價值層面追求更高的層次和更全面的維度。在實現(xiàn)路徑方面，后危機型人道主義治理不僅強調(diào)應(yīng)急援助的重要性，而且重視危機前期預(yù)防和危機后重建的相關(guān)工作，更為重要的是認識到應(yīng)系統(tǒng)性地治理危機根源。
“人道共同體”理念與聯(lián)合國后危機型人道主義治理的核心職責有很大的契合之處。“人道共同體”同樣以人類整體為行動主體，以共同的人道命運為聯(lián)結(jié)主線，以共同安全、普遍人權(quán)和共同發(fā)展為治理主旨。以“人道共同體”理念推動后危機型人道主義治理的實踐可以包括三個層面。其一，促進議題間的關(guān)聯(lián)融合。這里主要是處理好人道主義援助與發(fā)展援助之間的關(guān)聯(lián)。在危機型人道主義援助階段，“人道主義援助和發(fā)展援助之間被簡單化為一種‘連續(xù)體’（continuum），即在人道主義援助行動完成后，發(fā)展議題才入場。”兩者是相互獨立的關(guān)系。但是隨著人道主義和發(fā)展各自理念和實踐的擴展，兩者的邊界開始模糊，關(guān)系趨復(fù)雜化。聯(lián)合國呼吁超越人道主義援助與發(fā)展議題間的界分。而《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》可以作為實現(xiàn)兩者關(guān)聯(lián)融合的總框架。其二，推動援助行為體間的團結(jié)協(xié)作。援助方的行動意愿往往比能力更能決定援助成效。鑒于議題間的關(guān)聯(lián)融合性不斷深化，各議題、項目領(lǐng)域的行為體更應(yīng)該具備共同體意識，加強彼此間的團結(jié)協(xié)調(diào)。其三，平衡好短期任務(wù)與長期目標。雖然后危機型的人道主義工作側(cè)重從治理角度系統(tǒng)性解決危機根源，但并不意味著減少對于應(yīng)急行動的投入，畢竟應(yīng)急性的救助可以最為直接地改善受難者的境遇和苦楚。不過，長期的治理才能確?？沙掷m(xù)的和平與繁榮，乃至確保自力更生的能力。
總之，聯(lián)合國是構(gòu)建人類命運共同體的重要路徑，聯(lián)合國同樣是構(gòu)建“人道共同體”的重要載體。“人道共同體”建設(shè)需要綜合手段、綜合框架，是聯(lián)合國人權(quán)、安全、發(fā)展三個支柱事業(yè)的合力。中國與聯(lián)合國系統(tǒng)機構(gòu)的合作是實現(xiàn)“人道共同體”的基本路徑。中國已成為聯(lián)合國人權(quán)、安全和發(fā)展事業(yè)的堅定支持者，并將繼續(xù)以“人道共同體”理念為指導(dǎo)，推動聯(lián)合國人道主義事業(yè)的全面發(fā)展。在“人道共同體”理念的引導(dǎo)下，中國將始終維護以聯(lián)合國為核心的人道多邊主義，在國際人道“失序”之時，堅持“守序”，守好共商、共建、共享的全球人道治理秩序；守好相互尊重、公平正義、合作共贏的國際人道交往秩序；守好不讓任何一個人掉隊的人道主義發(fā)展倫理秩序。
四、結(jié)語
中國一貫是國際人道主義事業(yè)的踐行者。中國主要以雙邊形式開展對外人道援助工作，但中國也開始逐漸注重多邊機制的重要性，逐漸擴大對于多邊人道主義機制的援助。聯(lián)合國居于多邊人道主義援助體系的核心地位。中國既從聯(lián)合國獲益，又積極參與其人道主義事務(wù)，建設(shè)其人道主義機制，雙方就人道主義事業(yè)已成為密切的伙伴，相得益彰。不過，當前中國在參與聯(lián)合國人道主義援助體系中還面臨著一些問題和挑戰(zhàn)。主要的問題在于，中國自身的援助能力、援助機制，以及與聯(lián)合國間的合作溝通機制仍有待提升和健全。中國仍需繼續(xù)擴大人道主義援助在對外援助、多邊援助中的比重，并且要確保援助的常態(tài)化。主要的挑戰(zhàn)在于，體系中的一些成員仍將中國視為“異己”，對于中國的援助行為充滿誤解、偏見和不信任，對于中國的一些善舉政治化、標簽化和污名化。具體表現(xiàn)在，不認同中國人道援助的分類和統(tǒng)計方式，不相信中國援助的人道動機，不認可中國援助物資的質(zhì)量品質(zhì)。
中國在不斷解決問題，應(yīng)對挑戰(zhàn)的同時，還要主動發(fā)揮作為體系建設(shè)者的作用。一方面，中國需要進行自身調(diào)整。中國在繼續(xù)發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)后重建等領(lǐng)域優(yōu)勢的同時，還應(yīng)加大國際難民救助、武裝沖突中平民保護的相關(guān)工作。為此，中國可加強相關(guān)領(lǐng)域的國內(nèi)立法建設(shè)和學(xué)術(shù)研究，同時積極推動相應(yīng)國際法的完善，開拓國際人道主義法的新領(lǐng)域。隨著國際安全形勢和人類面臨威脅的復(fù)雜變化，人道主義法適用的場合擴展至非國際性的戰(zhàn)爭、沖突，以及諸多非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。鑒于人道與人權(quán)的天然聯(lián)系，國際人道法的內(nèi)容發(fā)展也越來越凸現(xiàn)出人權(quán)價值的取向。國際刑法、勞工標準、治療重大疾病藥物的知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的立法工作也都開始涉及人本主義。在氣候變化、可持續(xù)發(fā)展理念的背景下，人道主義以人的價值為核心向度，也開始轉(zhuǎn)化至把人放置在自然的向度，這同樣拓展了人道主義法的發(fā)展空間。而這些領(lǐng)域既有中國的參與，同樣也需要中國的繼續(xù)深耕。中國還需繼續(xù)加強國內(nèi)部際間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對于新技術(shù)、新工作、新方法等進行積極地探索，與國際先進實踐進行合理對接。另一方面，中國將繼續(xù)加大對于聯(lián)合國人道主義工作的積極引領(lǐng)。中國將擴大在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)人道主義事務(wù)的話語權(quán)，推動國際人道主義事業(yè)向更加公平、高效的方向發(fā)展。中國將推動聯(lián)合國人道主義工作從響應(yīng)向治理的方向深化，確保人道援助與落實可持續(xù)發(fā)展目標的有機結(jié)合，實現(xiàn)和平、發(fā)展、人權(quán)事業(yè)的協(xié)同發(fā)展。
新型冠狀肺炎疫情引發(fā)的全球性人道主義危機仍在持續(xù)，全球性人道危機在未來更有頻發(fā)之勢，國際社會空前地需要團結(jié)與合作以應(yīng)對種種危機。良性互動的中國—聯(lián)合國人道主義伙伴關(guān)系既是穩(wěn)定國際人道主義秩序的基石，又為國際社會樹立表率。人道主義援助是維護基本權(quán)益的最重要手段，人道主義將始終為國際合作和全球治理提供精神動力。
【程子龍，上海政法學(xué)院上海全球安全治理研究院助理研究員。本文系國家社科基金重點項目“中國特色國際組織外交的理論與實踐創(chuàng)新研究”（20AZD099）和國家社會科學(xué)基金青年項目“聯(lián)合國國際危機調(diào)停模式與中國參與路徑研究”（20CGJ009）階段性研究成果?！?br />
Abstract：Since China resumed its permanent seat on the United Nations Security Council，it has gradually integrated into the United Nations humanitarian aid system mainly by bilateral humanitarian aid and has become an important beneficiary，participant，and builder of it.As a beneficiary，China has received support from the United Nations in humanitarian supplies，capabilities，and assistance.As a participant，China's participation in the humanitarian affairs of the United Nations has experienced three stages of integration，rapid progress，and comprehensive development.At present，China has become a regular participant in the United Nations humanitarian aid system.As a builder，China has been active in advancing the construction of the United Nations humanitarian aid system in the three aspects of capability enhancement，mechanism improvement，and conceptual guidance，making great contributions to the stability and efficacy of the international humanitarian cause.The benignly interactive China-United Nations humanitarian partnership is a firm foundation of the international humanitarian order.
Keywords：China；United Nations；Humanitarian Aid；Global Governance
(責任編輯 曹煒)
京公網(wǎng)安備 11010102003980號