內(nèi)容提要：隨著對外投資和經(jīng)營規(guī)模的與日俱增，中國的跨國企業(yè)在域外遭遇人權(quán)風(fēng)險的問題引發(fā)了社會的持續(xù)關(guān)注。近年來，為了更好地規(guī)范跨國企業(yè)的域外經(jīng)營行為，中國頒布了一系列法律法規(guī)及政策以督促這些企業(yè)尊重東道國人民的人權(quán)、切實履行社會責(zé)任，從而實現(xiàn)健康發(fā)展。與此同時，中國還積極參與《在國際人權(quán)法中規(guī)范跨國公司和其他工商企業(yè)活動的具有法律約束力的文書》的制定，為促進(jìn)跨國公司的全球治理提供中國方案。但是實踐中，監(jiān)督和引導(dǎo)跨國企業(yè)落實人權(quán)責(zé)任的制度、機(jī)制和行業(yè)規(guī)則的缺乏以及企業(yè)對于人權(quán)風(fēng)險意識的淡薄，導(dǎo)致跨國企業(yè)在域外經(jīng)營中仍然面臨著涉及工作權(quán)、環(huán)境權(quán)等方面的人權(quán)風(fēng)險。對此，中國應(yīng)該從國情出發(fā)，著眼于工商業(yè)人權(quán)問題在國際層面的發(fā)展趨勢，在適當(dāng)參考他國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過進(jìn)一步采取立法、行政和司法措施來探索規(guī)制跨國企業(yè)域外人權(quán)責(zé)任的制度和實踐，以應(yīng)對中國企業(yè)在對外投資中遇到的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，并為世界的可持續(xù)發(fā)展以及全球人權(quán)治理作出貢獻(xiàn)。
關(guān)鍵詞：跨國企業(yè) 域外人權(quán)責(zé)任 企業(yè)社會責(zé)任 合規(guī)建設(shè) 人權(quán)盡責(zé)義務(wù)
隨著全球化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，中國的工商業(yè)已經(jīng)在世界各地開展經(jīng)貿(mào)活動。截至2020年年底，中國對外直接投資存量達(dá)2.58萬億美元，位居世界第三位。中國共有2.8萬家境內(nèi)投資者在全球189個國家(地區(qū))設(shè)立對外直接投資企業(yè)4.5萬家，境外企業(yè)資產(chǎn)總額7.9萬億美元，雇用外方員工218.8萬人，占境外企業(yè)員工總數(shù)的60.6%。中國工商企業(yè)如此巨量的對外投資在為我國和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)的同時，也因在域外遭遇了一系列人權(quán)風(fēng)險而受到關(guān)注。
由于缺乏人權(quán)風(fēng)險管理的意識，中國部分跨國企業(yè)對于東道國人民的工作權(quán)、環(huán)境權(quán)等產(chǎn)生負(fù)面影響的情況時有發(fā)生，并造成一系列較大的經(jīng)濟(jì)損失，甚至危及了域外的正常運(yùn)營。對此，中國應(yīng)進(jìn)一步重視跨國企業(yè)的人權(quán)責(zé)任問題，積極參與這一領(lǐng)域國際規(guī)則的編纂，強(qiáng)化對走出去的企業(yè)在人權(quán)方面的合規(guī)建設(shè)，敦促這些企業(yè)對于相關(guān)法律規(guī)則的尊重，在推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的同時，增進(jìn)人民的福祉，促進(jìn)世界各國共同發(fā)展。
目前，國內(nèi)的學(xué)者已經(jīng)從不同角度對于工商業(yè)與人權(quán)問題進(jìn)行了深入探討，從而為本文的研究奠定了堅實的基礎(chǔ)。在中國參與工商業(yè)與人權(quán)規(guī)則的制定方面，何志鵬提出，中國應(yīng)該基于自身的需求，參考《在國際人權(quán)法中規(guī)范跨國公司和其他工商企業(yè)活動的具有法律約束力的文書(零草案)》建立的模式來提出中國方案。而梁曉暉則指出中國在主動參與工商業(yè)與人權(quán)的國際治理和條約談判的同時，也應(yīng)加快構(gòu)建國內(nèi)的人權(quán)盡責(zé)規(guī)范體系和多方治理體系。在工商業(yè)與人權(quán)規(guī)則的落實方面，有的學(xué)者從立法和政策層面進(jìn)行了研究，例如王秀梅建議中國適時制定《國家工商業(yè)與人權(quán)行動計劃》，促進(jìn)企業(yè)履行社會責(zé)任，更好地向世界講述“中國故事”。有的學(xué)者則從實踐的角度對于中國企業(yè)落實人權(quán)責(zé)任提出了建議，例如梁曉暉提出，中國應(yīng)在履行自身的保護(hù)人權(quán)義務(wù)的同時，不斷強(qiáng)化對于企業(yè)尊重人權(quán)義務(wù)的引導(dǎo)和規(guī)范，以便在理念、規(guī)范和實踐層面助力企業(yè)在國內(nèi)迎接輸入性人權(quán)挑戰(zhàn)，在國外應(yīng)對輸出型人權(quán)挑戰(zhàn)。張萬洪提出，我國可參照《聯(lián)合國工商企業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》中提供的路徑，從政府、企業(yè)與社會三個層面構(gòu)建機(jī)制，確保企業(yè)的環(huán)境人權(quán)責(zé)任在實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的過程中得以落實。還有部分研究則針對中國企業(yè)在域外的人權(quán)風(fēng)險，提出了應(yīng)對方案，例如佟麗華指出，中國企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過樹立責(zé)任意識、提高風(fēng)險意識、深入研究學(xué)習(xí)、加強(qiáng)行業(yè)自律、健全內(nèi)部管理機(jī)制五項措施，在境外經(jīng)營中積極開展人權(quán)合規(guī)建設(shè)，從而強(qiáng)化中國企業(yè)的全球競爭力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。而雋薪則指出，中國應(yīng)當(dāng)通過制定政策與法律以及加大宣傳來監(jiān)督和強(qiáng)化企業(yè)的負(fù)責(zé)任行為；企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)，注重同東道國利益相關(guān)者的聯(lián)系，在經(jīng)營過程中充分尊重人權(quán)。與此同時，有的學(xué)者從保護(hù)特定群體的角度，提出了企業(yè)的相關(guān)人權(quán)責(zé)任，例如，程騫強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國家義務(wù)、企業(yè)責(zé)任和權(quán)利救濟(jì)的建設(shè)，從而全面促進(jìn)中國殘疾人平等就業(yè)權(quán)的落實。除此之外，部分學(xué)者還聚焦企業(yè)的人權(quán)盡責(zé)義務(wù)以及救濟(jì)義務(wù)，提出了相關(guān)對策研究。例如，唐穎俠為我國理論與實務(wù)界比較研究各國人權(quán)盡責(zé)立法的適用范圍和核心義務(wù)，預(yù)測其發(fā)展趨勢和影響提供了基礎(chǔ)研究。又如李卓倫提出，中國可以采取以政策化為主、條約化和防御式的法律化為輔的混合模式，促進(jìn)人權(quán)盡責(zé)義務(wù)的落實，推動人權(quán)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共進(jìn)。王慧茹則認(rèn)為，在以國家為中心的國際人權(quán)法的實施體系下，跨國公司侵犯人權(quán)的司法救濟(jì)面臨著管轄權(quán)困境、公司面紗屏障等法律與現(xiàn)實阻礙。對此，中國需兼顧主權(quán)與人權(quán)、人權(quán)與發(fā)展的關(guān)系，重新審視和完善現(xiàn)有的法律體系，落實國家的救濟(jì)義務(wù)。
盡管上述文章從不同視角深化了學(xué)界在工商業(yè)與人權(quán)領(lǐng)域的研究，但是多數(shù)未能聚焦中國的問題，特別是跨國公司的域外人權(quán)問題，也未能充分結(jié)合中國的制度與實踐，以及中國企業(yè)在域外經(jīng)營中遇到的人權(quán)風(fēng)險等實際問題進(jìn)行全面的、體系化的分析和探討。鑒于此，本文著眼于中國的實踐，從梳理中國規(guī)制跨國企業(yè)域外行為的制度與政策以及參與相關(guān)國際法的編纂立場出發(fā)，針對中國跨國企業(yè)遭遇的人權(quán)風(fēng)險及原因進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出通過立法、行政和司法途徑強(qiáng)化中國對于跨國企業(yè)域外人權(quán)責(zé)任治理的觀點，從而為我國對外經(jīng)貿(mào)事業(yè)的發(fā)展以及“一帶一路”倡議的順利實施提供智力支持。
一、中國規(guī)制跨國企業(yè)域外人權(quán)責(zé)任的制度與政策
近年來，中國逐步加大對于跨國公司域外經(jīng)營行為的規(guī)范力度，發(fā)布了一系列有關(guān)企業(yè)社會責(zé)任、對外投資以及環(huán)境保護(hù)責(zé)任的制度與政策，引導(dǎo)中國跨國企業(yè)在域外經(jīng)營行為中防范和管理人權(quán)風(fēng)險，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
(一)制度與規(guī)范
1.企業(yè)社會責(zé)任的總體規(guī)范
為了幫助企業(yè)等各類組織更好地履行社會責(zé)任，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)于2010年發(fā)布了ISO 26000《社會責(zé)任指南》(后稱ISO 26000：2010)，將組織管理、人權(quán)、勞工實踐、環(huán)境、公平運(yùn)營實踐、消費者問題、社區(qū)參與和發(fā)展認(rèn)定為社會責(zé)任的七大主題，并指出國家應(yīng)采取措施鼓勵各類組織在域外運(yùn)營時也要尊重人權(quán)。2015年，中國參考ISO 26000：2010，制定了符合我國經(jīng)濟(jì)、文化和社會情況的GB/T 36000—2015《社會責(zé)任指南》。該指南與ISO 26000：2010相比，調(diào)整了標(biāo)準(zhǔn)的總體結(jié)構(gòu)，精簡了正文的內(nèi)容，突出了技術(shù)性規(guī)則，并增加了我國的相關(guān)發(fā)展背景和趨勢。
此外，國務(wù)院發(fā)布了一系列規(guī)范性文件，敦促“走出去”的中國企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，更好地在東道國發(fā)展。2015年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國際產(chǎn)能和裝備制造合作的指導(dǎo)意見》，要求跨國公司等企業(yè)規(guī)范境外經(jīng)營行為，認(rèn)真遵守所在國法律法規(guī)，尊重當(dāng)?shù)匚幕⒆诮毯土?xí)俗，保障勞工的合法權(quán)益，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，承擔(dān)社會責(zé)任，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)互利共贏。
為了減少企業(yè)面臨的合規(guī)風(fēng)險、引導(dǎo)各類組織進(jìn)行合規(guī)管理，中國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家標(biāo)準(zhǔn)管委會于2017年12月發(fā)布《合規(guī)管理體系指南》，該指南旨在為我國各類企業(yè)等建立并運(yùn)行合規(guī)管理體系，識別、分析和評價合規(guī)風(fēng)險，應(yīng)對和管控有關(guān)風(fēng)險提供指導(dǎo)和建議，從而幫助企業(yè)在減少遭受法律制裁、監(jiān)管處罰、重大財產(chǎn)損失和聲譽(yù)受損風(fēng)險的同時，引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，減少對人權(quán)的侵犯。
2.針對性的部門規(guī)章和規(guī)范性文件
除上述國家標(biāo)準(zhǔn)和指南外，一些政府部門還出臺了有關(guān)企業(yè)境外投資的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。例如，針對跨國公司等企業(yè)在對外投資時產(chǎn)生的環(huán)境問題，商務(wù)部、環(huán)境保護(hù)部(2018年更名為生態(tài)環(huán)境部)于2013年2月發(fā)布了《對外投資合作環(huán)境保護(hù)指南》，旨在指導(dǎo)我國企業(yè)積極履行環(huán)境保護(hù)的社會責(zé)任，推動對外投資合作可持續(xù)發(fā)展。2014年9月，商務(wù)部出臺《境外投資管理辦法(2014年)》，要求進(jìn)行對外投資的企業(yè)履行社會責(zé)任，做好保護(hù)環(huán)境、保護(hù)勞工權(quán)利以及企業(yè)文化建設(shè)等工作。鑒于涉及金融與銀行業(yè)的許多指控都與引發(fā)人權(quán)風(fēng)險的貸款有關(guān)，中國銀監(jiān)會于2016年發(fā)布了《中國銀監(jiān)會關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)境外運(yùn)營風(fēng)險管理的通知》，要求銀行加強(qiáng)境外機(jī)構(gòu)管理，敦促這些境外機(jī)構(gòu)嚴(yán)格遵守所在地法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則以及環(huán)境保護(hù)等方面的要求。2017年1月，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布了《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》，明確規(guī)定中央企業(yè)在對外投資中要遵守我國和東道國的法律法規(guī)、商業(yè)規(guī)則和文化習(xí)俗，并強(qiáng)化境外投資風(fēng)險管理，加強(qiáng)與投資所在國(地區(qū))政府、媒體、企業(yè)、社區(qū)等社會各界公共關(guān)系建設(shè)，積極履行社會責(zé)任。2017年12月，發(fā)改委發(fā)布《企業(yè)境外投資管理辦法》，敦促對外投資主體保障勞工的合法權(quán)益、尊重當(dāng)?shù)毓蛄妓?、履行社會?zé)任、注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)。當(dāng)月，發(fā)改委、商務(wù)部、人民銀行等還聯(lián)合發(fā)布了《民營企業(yè)境外投資經(jīng)營行為規(guī)范》，該文件不僅從“尊重文化傳統(tǒng)”“加強(qiáng)社會溝通”和“完善信息披露”等方面強(qiáng)調(diào)了對社會責(zé)任的切實履行，還從人才培養(yǎng)角度，要求民營企業(yè)加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，增強(qiáng)派出人員遵法守法以及安全風(fēng)險防范意識和能力。為了推進(jìn)“一帶一路”的建設(shè)，2018年1月商務(wù)部、人民銀行、國資委等聯(lián)合發(fā)布了《對外投資備案(核準(zhǔn))報告暫行辦法》，該辦法要求境內(nèi)投資主體向相關(guān)主管部門定期報送對外投資關(guān)鍵環(huán)節(jié)信息，其中包括對外投資中存在的主要問題、遵守當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)、保護(hù)資源環(huán)境、保障員工合法權(quán)益、履行社會責(zé)任以及安全保護(hù)制度的落實情況等。同年11月，國資委發(fā)布《中央企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)》，將安全環(huán)保和勞動用工確認(rèn)為需要加強(qiáng)合規(guī)管理的重點領(lǐng)域。12月，為了加強(qiáng)企業(yè)境外合規(guī)經(jīng)營的管理，發(fā)改委、外交部、商務(wù)部等聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》，要求企業(yè)在對外承包工程與境外日常經(jīng)營中全方面掌握關(guān)于勞工權(quán)利保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等方面的具體要求，把合規(guī)作為企業(yè)經(jīng)營理念和社會責(zé)任的重要內(nèi)容。
(二)政策與文件
1.國家人權(quán)行動計劃
隨著中國企業(yè)海外投資的增長，尤其是“一帶一路”倡議的推行，中國企業(yè)的人權(quán)影響已不再局限于中國境內(nèi)，而是越來越成為世界各國和國際社會關(guān)注的焦點。中國政府高度重視這一問題。2016年9月29日國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃(2016-2020)》明確提出：“支持和鼓勵企事業(yè)單位加強(qiáng)人權(quán)教育、培訓(xùn)，培育人權(quán)文化，在境內(nèi)外投資中將尊重和保障人權(quán)作為決策的重要考慮因素”；“推動中國海外企業(yè)在對外經(jīng)貿(mào)合作、援助、投資中遵守駐在國法律，履行社會責(zé)任。”由此可見，跨國企業(yè)在域外的人權(quán)責(zé)任已成為中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。
2021年9月9日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃(2021-2025年)》指出，中國要參與全球人權(quán)治理，推動全球人權(quán)治理體系的完善和人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建，并為全球人權(quán)事業(yè)作出中國貢獻(xiàn)，其中特別強(qiáng)調(diào)，“促進(jìn)全球供應(yīng)鏈中的負(fù)責(zé)任商業(yè)行為。促進(jìn)工商業(yè)在對外經(jīng)貿(mào)合作、投資中，遵循《聯(lián)合國工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》(下稱《指導(dǎo)原則》)，實施人權(quán)盡責(zé)，履行尊重和促進(jìn)人權(quán)的社會責(zé)任。建設(shè)性參與聯(lián)合國法律文書談判進(jìn)程。”“加強(qiáng)對海外中國企業(yè)的人權(quán)知識培訓(xùn)”。這是中國首次將遵循《指導(dǎo)原則》納入國家人權(quán)行動計劃，體現(xiàn)了國家對于工商業(yè)人權(quán)責(zé)任的重視程度以及中國積極履行國際義務(wù)的態(tài)度。
2.其他政策文件
除了上述人權(quán)行動計劃，中國通過的一系列有關(guān)經(jīng)貿(mào)發(fā)展的宏觀政策也展現(xiàn)了對于跨國企業(yè)人權(quán)責(zé)任的重視態(tài)度。例如，2016年中國通過的《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》為了貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，加快推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展議程的落實工作，特別在“目標(biāo)12：采用可持續(xù)的消費和生產(chǎn)模式”項下提出，“鼓勵各個公司，特別是大公司和跨國公司，采用可持續(xù)的做法，并將可持續(xù)性信息納入各自報告周期全面推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，鼓勵企業(yè)在生產(chǎn)管理中全面貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，強(qiáng)化產(chǎn)品全生命周期綠色管理，支持企業(yè)推進(jìn)綠色設(shè)計，開發(fā)綠色產(chǎn)品，并將可持續(xù)信息納入各自報告周期”，從而對跨國企業(yè)等工商業(yè)的經(jīng)營模式提出了新的理念和新的要求，促進(jìn)工商業(yè)向環(huán)境友好型企業(yè)的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。又如，2019年，《第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會聯(lián)合公報》特別強(qiáng)調(diào)“一帶一路”的合作項目要有可持續(xù)性，確保項目的經(jīng)濟(jì)可行性和環(huán)境友好性，呼吁合作的所有參與方履行企業(yè)社會責(zé)任，遵守聯(lián)合國全球契約，倡導(dǎo)企業(yè)在經(jīng)營過程中保護(hù)環(huán)境，尊重和保護(hù)人權(quán)，從而實現(xiàn)共享發(fā)展和改善民生的目標(biāo)。
二、中國關(guān)于跨國企業(yè)域外人權(quán)責(zé)任國際規(guī)則的立場和態(tài)度
作為重要的對外投資國，中國主動參與聯(lián)合國有關(guān)工商業(yè)與人權(quán)的各項國際規(guī)則的編撰，積極推進(jìn)對于工商企業(yè)的全球人權(quán)治理，并提出了進(jìn)一步推動跨國企業(yè)履行人權(quán)責(zé)任的中國方案。
(一)中國對于落實“聯(lián)合國全球契約”及《指導(dǎo)原則》的態(tài)度
聯(lián)合國為了推動跨國公司等工商業(yè)履行人權(quán)責(zé)任而制定了若干項自愿性規(guī)范。其中，“聯(lián)合國全球契約”和《指導(dǎo)原則》都發(fā)揮了重要的作用。“聯(lián)合國全球契約”根據(jù)《世界人權(quán)宣言》、國際勞工組織《關(guān)于工作中基本原則和權(quán)利宣言》、《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、《聯(lián)合國反腐敗公約》等文件而制定，旨在為企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和負(fù)責(zé)任的商業(yè)實踐提供一個普適而永恒的框架。該契約的原則一和二是有關(guān)人權(quán)方面的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“企業(yè)應(yīng)支持和尊重對國際公認(rèn)的人權(quán)的保護(hù)”，“確保不參與侵犯人權(quán)”的活動。
作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國參與聯(lián)合國全球契約對于其實現(xiàn)全球戰(zhàn)略發(fā)揮著重要的支持作用。對此，聯(lián)合國全球契約組織認(rèn)為中國是推動《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的重要貢獻(xiàn)方，并期待中國企業(yè)在落實全球契約方面發(fā)揮更大的作用。聯(lián)合國全球契約組織在2022年6月1日舉行的領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，特別發(fā)布了《中國戰(zhàn)略》，致力于增強(qiáng)與中國的合作，加大對于“一帶一路”和“全球發(fā)展倡議”的支持力度，從而加速推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的早日實現(xiàn)。
對此，中國常駐聯(lián)合國代表張軍大使表示：“全球契約作為全球最大的企業(yè)可持續(xù)發(fā)展倡議，應(yīng)充分發(fā)揮自身獨特優(yōu)勢，加強(qiáng)對會員企業(yè)指導(dǎo)，打造更強(qiáng)有力的公私伙伴關(guān)系，推動國際社會加快落實2030年議程。我們歡迎全球契約和所有會員企業(yè)參與全球發(fā)展倡議進(jìn)程，就倡議落實建言獻(xiàn)策，圍繞重點領(lǐng)域開展務(wù)實合作，為全球發(fā)展事業(yè)注入新動力。中方愿繼續(xù)同全球契約加強(qiáng)交流合作，期待會員企業(yè)不斷提升參與落實2030年議程的雄心水平和行動力度，讓我們一道，為全球復(fù)蘇和可持續(xù)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。”
聯(lián)合國通過的《指導(dǎo)原則》是為預(yù)防和解決工商業(yè)活動對于人權(quán)的不利影響而制定的全球標(biāo)準(zhǔn)。該原則對于指導(dǎo)工商企業(yè)履行人權(quán)責(zé)任具有世界公認(rèn)的重要價值。對此，中國多次在人權(quán)理事會中表達(dá)了對于該原則的堅定支持，例如在2009年人權(quán)理事會的會議上分享了如下觀點：“中國代表團(tuán)贊賞人權(quán)與跨國公司及其他商業(yè)企業(yè)特別報告員所提交的報告，并完全支持其工作。在當(dāng)前全球金融危機(jī)的大背景下，繼續(xù)促進(jìn)和保護(hù)公民經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利面臨前所未有的挑戰(zhàn)。這一問題應(yīng)引起國際社會各方的高度重視，同時也需要國際社會，包括國家和私人部門等各方在其中承擔(dān)其相應(yīng)的責(zé)任，攜手共度難關(guān)。中國贊賞特別報告員所提出的‘保護(hù)，尊重和救濟(jì)’的框架，認(rèn)為該提議具有價值意義，值得各國認(rèn)真研究。同時，在這一框架下，跨國公司，母國與東道國之間的合作亦十分重要。只有通過雙方的互信與合作，才能真正實現(xiàn)互利和雙贏，實現(xiàn)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的共同目標(biāo)。”在2011年聯(lián)合國人權(quán)理事會上，中國再次發(fā)言表示贊賞《指導(dǎo)原則》制定的國家與企業(yè)共同實施的“保護(hù)、尊重和救濟(jì)”的人權(quán)框架，并詳細(xì)介紹了中國政府在國內(nèi)促進(jìn)企業(yè)社會責(zé)任的各項措施。如上所述，中國還將《指導(dǎo)原則》納入第四期國家人權(quán)行動計劃，以實際行動促進(jìn)該原則的落實。對此，中國的紡織、基礎(chǔ)建設(shè)和電子信息等部分行業(yè)也都參照《指導(dǎo)原則》專門制定或更新了行業(yè)性社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)與指南，以推動該原則的具體實施。
(二)中國關(guān)于編纂工商業(yè)與人權(quán)問題國際規(guī)則的立場
《在國際人權(quán)法中規(guī)范跨國公司和其他工商企業(yè)活動的具有法律約束力的文書》(下文用該《法律文書》或其修訂版本來指代該文件)是聯(lián)合國從國家義務(wù)的角度推動工商業(yè)與人權(quán)問題發(fā)展的文件。自《零草案》公布以來，國際社會始終在文書的制定目標(biāo)、框架和具體內(nèi)容等方面存在著較大的分歧。針對這些爭議的焦點，中國代表團(tuán)也提出了自己的立場和主張，以促進(jìn)編纂工作的順利進(jìn)行。
1.關(guān)于《法律文書》的原則和目的
《零草案》在前言部分對于文書的宗旨作出了如下規(guī)定，“尊重、保護(hù)、實現(xiàn)和促進(jìn)人權(quán)和基本自由的首要義務(wù)在于國家”，“所有工商企業(yè)都有能力按照相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議，尊重國際公認(rèn)的人權(quán)、勞工權(quán)利、健康和安全標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境和氣候，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”。對此，中國代表團(tuán)在討論《零草案》時提出，要平等處理人權(quán)和發(fā)展的關(guān)系；以合法性原則作為指導(dǎo)，使法律文書所構(gòu)建的責(zé)任機(jī)制及規(guī)則具有確定性和可預(yù)見性；并在最大程度上尋求協(xié)商一致。針對《修訂草案》，中國代表團(tuán)在堅持前述原則的基礎(chǔ)上，明確提出要處理好母國責(zé)任和東道國責(zé)任的關(guān)系，并建議東道國承擔(dān)保障和促進(jìn)本國人民人權(quán)的首要責(zé)任，不給締約國施加現(xiàn)有義務(wù)之外的義務(wù)。此外，中國代表團(tuán)還針對《第二修訂草案》，提出了補(bǔ)充性原則并重申了可預(yù)見性原則，意在把法律文本作為對各國立法的補(bǔ)充，以宣示對于各國的司法主權(quán)和既有的法律原則、規(guī)則的尊重，同時強(qiáng)調(diào)法律文書要清晰規(guī)定跨國企業(yè)的責(zé)任，為跨國企業(yè)營造穩(wěn)定的營商環(huán)境。
2.關(guān)于《法律文書》的適用范圍
《零草案》規(guī)定法律文書應(yīng)適用于在任何具有跨國性質(zhì)的商業(yè)活動中侵犯人權(quán)的行為?！缎抻啿莅浮穼⒃摋l修改為適用于所有商業(yè)活動，而不限于具有跨國性質(zhì)的商業(yè)活動?！兜诙抻啿莅浮穭t將適用范圍規(guī)定為所有商業(yè)企業(yè)，包括但不限于跨國公司和其他從事跨國性質(zhì)商業(yè)活動的商業(yè)企業(yè)。對此，中國代表團(tuán)認(rèn)為，第26/9號決議授權(quán)制定的是規(guī)范跨國公司和其他工商企業(yè)活動的法律文書，如將其適用于所有企業(yè)的商業(yè)活動顯然超出了決議范圍。但是《第三修訂草案》仍然沒有本質(zhì)的改變，規(guī)定文書適用于所有商業(yè)活動。
對于法律文書所涵蓋的人權(quán)范圍，《零草案》規(guī)定應(yīng)適用所有國際和國內(nèi)承認(rèn)的人權(quán)。《修訂草案》則將人權(quán)范圍擴(kuò)大到所有人權(quán)。對此，中國代表團(tuán)認(rèn)為“所有人權(quán)”的界定模糊，該條可能違反國家同意原則，法律文書應(yīng)將人權(quán)范圍限定為國家已加入的國際條約所規(guī)定的人權(quán)。令人可喜的是，《第二修訂草案》對于這一條款的修改體現(xiàn)了中國的建議，將其涵蓋的人權(quán)規(guī)定為“源自《世界人權(quán)宣言》、一國加入的核心國際人權(quán)條約和國際勞工組織的核心公約以及國際習(xí)慣法所規(guī)定的公認(rèn)的人權(quán)和基本自由”。對此，中國代表團(tuán)則進(jìn)一步建議文書應(yīng)該遵循補(bǔ)充性原則，重點規(guī)定商業(yè)活動中最突出、最常見、危害最大、保障不到位的人權(quán)。
3.關(guān)于國家預(yù)防義務(wù)的范圍
《零草案》最初將國家預(yù)防義務(wù)的范圍規(guī)定為，“締約國應(yīng)保證其國內(nèi)法有效規(guī)范所有在其領(lǐng)土或受其管轄或控制的從事跨國性質(zhì)商業(yè)活動的人履行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)”，由于該條款引起了部分國家的反對，《修訂草案》《第二修訂草案》將國家規(guī)范的對象分別修改為“商業(yè)活動”和“商業(yè)企業(yè)”，而刪除了在國家“控制下”的限制條件?！兜诙抻啿莅浮方Y(jié)合前三份草案，重新將國家的預(yù)防義務(wù)界定為，“締約國有效管理在其領(lǐng)土、管轄范圍內(nèi)或在其控制下的所有商業(yè)企業(yè)的活動”，并采取適當(dāng)?shù)姆珊驼叽胧?，確保上述商業(yè)企業(yè)尊重國際公認(rèn)的人權(quán)，防止和減輕在其整個商業(yè)活動和關(guān)系中侵犯人權(quán)的行為。對此，中國代表團(tuán)認(rèn)為，該款要求締約國規(guī)范“在其控制下”的企業(yè)，但未明確何為“控制”，這一模糊的措辭可能導(dǎo)致要求企業(yè)對其商業(yè)伙伴侵犯人權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督，這將給企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營帶來極大的負(fù)擔(dān)和不確定性。同時，引入“商業(yè)關(guān)系”等概念將會違反法人人格和責(zé)任獨立原則，這將增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)影響到各國對法律文書的接受程度。對此，中國代表團(tuán)再次重申，《法律文書》在要求企業(yè)履行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)的同時，確保不給企業(yè)造成不必要的額外負(fù)擔(dān)是保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益、實現(xiàn)發(fā)展權(quán)的重要前提。
4.關(guān)于跨國公司法律責(zé)任的免除
從《第二修訂草案》起，《法律文書》對于國家追究跨國公司等企業(yè)法律責(zé)任的問題作出明確規(guī)定，即企業(yè)履行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)不應(yīng)自動免除侵犯人權(quán)的責(zé)任。對此，中國代表團(tuán)提出，法律文書不僅應(yīng)關(guān)注事后救濟(jì)和追責(zé)，還應(yīng)鼓勵企業(yè)建立人權(quán)合規(guī)政策、履行盡責(zé)義務(wù)，若企業(yè)履行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)卻不能免除責(zé)任，則企業(yè)會喪失盡責(zé)的動力。因此，《法律文書》應(yīng)堅持《指導(dǎo)原則》關(guān)于“盡力即免責(zé)”的主張。
5.關(guān)于司法管轄權(quán)
《法律文書》的四個草案針對司法管轄權(quán)的規(guī)定都十分寬泛，且有逐步擴(kuò)大的趨勢。其中，《零草案》規(guī)定侵權(quán)行為發(fā)生地和被告居所地法院有權(quán)管轄；《修訂草案》規(guī)定侵權(quán)行為發(fā)生、受害者居住地和被告居所地法院有權(quán)管轄；《第二修訂草案》規(guī)定侵權(quán)行為發(fā)生地、侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地和被告居所地法院有權(quán)管轄；《第三修訂草案》規(guī)定侵權(quán)行為發(fā)生地、侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地、被告居所地、被害人國籍地和住所地法院都有權(quán)管轄。此外，《第二修訂草案》和《第三修訂草案》都禁止法院援用“不方便法院原則”為受害者施加法律阻礙。對此，中國代表團(tuán)表示，鑒于“不方便法院原則”能夠避免造成事實上的“普遍管轄”，以及因受害者“挑選法院”而影響公平正義的問題，其具有一定的合理性。如果法律文書禁止該項原則的適用則可能構(gòu)成對各國司法主權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，因此中國代表團(tuán)在工作組第七屆會議中堅持主張文書應(yīng)該刪去禁止“不方便法院”原則的規(guī)定。
6.關(guān)于可適用的法律
《零草案》關(guān)于可適用的法律的規(guī)定非常靈活。《修訂草案》規(guī)定受害者向主管法院提出索賠后，一般適用法院地法，并且該法院地法包括沖突法。除此之外，經(jīng)受害者請求，可以適用侵害行為地、受害者住所地或被告住所地的法律?！兜诙抻啿莅浮吩凇缎抻啿莅浮返幕A(chǔ)上刪去了經(jīng)受害者請求可適用受害者住所地法的規(guī)定。對此，中國代表團(tuán)提出，適用的法律應(yīng)當(dāng)區(qū)分民事和刑事，并且在民事案件中允許受害者自由選擇適用的法律將給企業(yè)帶來不確定性，加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)。同時，法院地法包括沖突法也將導(dǎo)致適用法律的不確定性?！兜谌抻啿莅浮穭h去了法院地法包括沖突法的表述，并將受害者可選擇的法律限定在侵害行為地法和和被告住所地法。
中國在《法律文書》編纂過程中提出的上述觀點，反映了中國在跨國企業(yè)人權(quán)責(zé)任問題上所堅持的尊重一國主權(quán)及其法律秩序，在推進(jìn)跨國企業(yè)履行人權(quán)責(zé)任的同時，兼顧對于跨國公司的公平對待，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的態(tài)度和立場。
三、中國規(guī)制跨國公司域外人權(quán)責(zé)任的挑戰(zhàn)及原因
近10年來，盡管中國不斷加大對于跨國公司域外人權(quán)責(zé)任的立法規(guī)范，積極參與國際層面的軟法治理，以及有關(guān)國際公約的編纂過程，但是對于利用現(xiàn)有規(guī)則推進(jìn)跨國企業(yè)履行人權(quán)責(zé)任的實踐仍處于探索階段。對此，中國需要聚焦跨國企業(yè)目前在域外經(jīng)營中所遭遇的人權(quán)風(fēng)險，全面分析其原因。
(一)中國跨國企業(yè)的域外人權(quán)風(fēng)險
跨國公司等工商企業(yè)的人權(quán)風(fēng)險源于其經(jīng)營行為所導(dǎo)致的負(fù)面人權(quán)影響。中國跨國企業(yè)在經(jīng)營中遭遇的人權(quán)風(fēng)險主要包括信息披露和環(huán)境影響評估不充分、侵犯土地權(quán)利、生計影響、侵犯勞工權(quán)利以及污染與環(huán)境健康威脅等環(huán)境問題的相關(guān)指控。對此，下文主要從工作權(quán)和環(huán)境權(quán)這兩個最常見的人權(quán)問題，來分析中國跨國企業(yè)在域外經(jīng)營中存在的風(fēng)險，從而為認(rèn)識這一問題提供具體的視角。
1.對于工作權(quán)的不利影響
跨國企業(yè)在域外經(jīng)營中與東道國的雇員之間發(fā)生最直接的法律關(guān)系，因而侵害工作權(quán)的風(fēng)險也最大。2008年，聯(lián)合國人權(quán)與跨國公司和其他工商企業(yè)問題秘書長特別代表對于320起工商業(yè)侵犯人權(quán)的案例的分析報告顯示，多數(shù)案件涉及對工作權(quán)的指控，具體包括平等獲得工作的權(quán)利、享有公正和合適報酬的權(quán)利、享有安全工作環(huán)境的權(quán)利以及休息和休閑的權(quán)利等。
實踐中，中國跨國企業(yè)由于缺乏對于工作權(quán)及其標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確理解和權(quán)利保障意識，發(fā)生了一系列侵權(quán)的事件。例如，2007年中國石油化工集團(tuán)有限公司在加拿大投資承建的一處油砂礦工地發(fā)生坍塌事故，造成兩名中國工人遇難，另有四人受傷，該公司因此被罰款150萬美元。又如，2017年，中冶國際工程集團(tuán)有限公司等三家公司在塞班島承包的度假村項目中因涉嫌非法使用勞工、拖欠勞工工資以及造成勞工意外死亡等情況而被東道國處罰，不僅依法承擔(dān)了一系列民事責(zé)任，具體負(fù)責(zé)人還被追究了刑事責(zé)任。近幾年，類似的案件仍然頻繁發(fā)生，而2022年6月發(fā)生的TikTok英國員工因繁重的加班負(fù)擔(dān)而離職的新聞事件無疑引發(fā)了社會對域外的工作權(quán)保護(hù)問題的新一輪關(guān)注。
對此，作為《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》締約國，中國有責(zé)任通過政策和法規(guī)，督促跨國公司在域外經(jīng)營中減少工作環(huán)境中的危險，尤其是應(yīng)該向有關(guān)企業(yè)提供預(yù)防和應(yīng)對事故的數(shù)據(jù)、通知和警告，進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)測和監(jiān)督，并執(zhí)行對于違法行為的適當(dāng)處罰。
2.對于環(huán)境權(quán)的不利影響
環(huán)境權(quán)是一項新興的權(quán)利，近年來不斷得到法定化和具體化，并在各國國內(nèi)法中得到了一定的尊重和保障。在國際人權(quán)法中，環(huán)境權(quán)被認(rèn)為是由健康權(quán)引申出來的權(quán)利?！督?jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第12條第2款乙項指出改善環(huán)境衛(wèi)生是實現(xiàn)健康權(quán)的步驟。此外，2022年7月28日，聯(lián)合國大會以161票贊成、8票棄權(quán)的結(jié)果通過了一項歷史性決議，宣布享有清潔、健康和可持續(xù)的環(huán)境是一項普遍人權(quán)，以推動各國加速履行相關(guān)人權(quán)義務(wù)和承諾。
中國跨國企業(yè)因?qū)λ诘貐^(qū)環(huán)境造成的影響，往往使企業(yè)遭受嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。如2013年7月，非洲國家乍得因中國石油天然氣集團(tuán)有限公司在當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)原油泄漏問題，取消了授予該公司的5項勘探許可，同時向巴黎國際仲裁庭提交了賠償訴訟，并最終獲賠4億美元。又如2011年，由云南國際電力投資有限公司承擔(dān)的總投資達(dá)36億美元的緬甸密送水電站項目被緬甸政府以“破壞環(huán)境”為由宣布擱置，使該公司遭受了數(shù)以億計的財務(wù)付息、維護(hù)費用、違約索賠等巨大的經(jīng)濟(jì)損失。
盡管我國不斷出臺的法律法規(guī)強(qiáng)化了企業(yè)的社會責(zé)任，提升了跨國企業(yè)的合規(guī)管理，但是危及東道國環(huán)境的事件仍時有發(fā)生。2021年8月20日，剛果(金)南基伍省省長因違規(guī)經(jīng)營以及對環(huán)境的不利影響而暫停了中國6家企業(yè)在姆文加(Mwenga)地區(qū)的開采業(yè)務(wù)，為了尊重和支持剛果(金)政府的行動，中國要求涉事企業(yè)盡快撤離。盡管中國積極履行了規(guī)制跨國企業(yè)的人權(quán)義務(wù)和相關(guān)責(zé)任，維護(hù)了中國與剛果的經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，但是其中的經(jīng)濟(jì)損失已無法挽回。
上述幾起案例表明，如果跨國企業(yè)涉及環(huán)境污染的問題，哪怕只是存在相關(guān)威脅也會被東道國高度重視并施以各種形式的處罰，最終導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。跨國企業(yè)危害環(huán)境的風(fēng)險往往存在于如能源開采、印染、工程建設(shè)等第一、第二產(chǎn)業(yè)中，涉及復(fù)雜的利益糾葛，需要政府和企業(yè)對人權(quán)風(fēng)險做好充分的評估和預(yù)防工作。對此，國家有必要通過建立相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，敦促有關(guān)企業(yè)進(jìn)行人權(quán)盡責(zé)調(diào)查，指導(dǎo)跨國企業(yè)在域外的經(jīng)營行為避免人權(quán)風(fēng)險，實現(xiàn)健康發(fā)展。
(二)中國跨國企業(yè)產(chǎn)生人權(quán)風(fēng)險的原因
跨國企業(yè)在經(jīng)營中的負(fù)面人權(quán)影響，從根本上是由其利用東道國與母國在政治、經(jīng)濟(jì)、社會和法律方面的差異性攫取額外的利潤而造成的。除此之外，規(guī)制跨國公司域外經(jīng)營行為的國家制度、行業(yè)規(guī)則以及企業(yè)意識的缺乏和不足也加劇了這一問題的產(chǎn)生。
1.國家缺乏監(jiān)督和落實跨國企業(yè)人權(quán)責(zé)任的制度和機(jī)制
通過對于規(guī)范跨國企業(yè)域外經(jīng)營行為的制度與政策的梳理以及對于企業(yè)所遭遇的人權(quán)風(fēng)險的分析可見，我國有關(guān)跨國企業(yè)的法律體系尚不完善，具體而言，這些不足主要包括如下幾個方面。
首先，GB/T 36000—2015《社會責(zé)任指南》《對外投資合作環(huán)境保護(hù)指南》《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》等文件主要是針對企業(yè)的社會責(zé)任所作出的規(guī)定，仍存在疏漏人權(quán)風(fēng)險的問題，同時文件中有關(guān)人權(quán)責(zé)任的內(nèi)容也存在標(biāo)準(zhǔn)不全面、內(nèi)容抽象以及規(guī)定模糊的不足。其次，缺乏對于企業(yè)履行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)的規(guī)范和監(jiān)督。人權(quán)盡責(zé)義務(wù)是《指導(dǎo)原則》規(guī)定的核心義務(wù)，也是國家履行人權(quán)保護(hù)義務(wù)，防止個人免受企業(yè)等第三方侵害的重要方面。相關(guān)法律制度的缺失不僅會導(dǎo)致企業(yè)忽視人權(quán)盡責(zé)義務(wù)，也會限制政府部門對于企業(yè)履行這一義務(wù)的具體指導(dǎo)和有效監(jiān)督。再次，缺乏監(jiān)督跨國企業(yè)域外經(jīng)營行為的完備機(jī)制。盡管目前有關(guān)部門及部分規(guī)章也涉及規(guī)范企業(yè)域外經(jīng)營行為的內(nèi)容，但是還不具體和完整，無法形成統(tǒng)一的、細(xì)致的指導(dǎo)體系。如商務(wù)部發(fā)布的《境外投資管理辦法》等文件，其覆蓋的業(yè)務(wù)領(lǐng)域均失之過狹。在事前審查方面，有關(guān)規(guī)章和文件僅涉及對部分主體對外投資的審核；審核的項目范圍不僅狹窄，僅局限于敏感地區(qū)、敏感行業(yè)，而且審核內(nèi)容不甚關(guān)注企業(yè)的人權(quán)責(zé)任，并在強(qiáng)制性和可行性方面存在較大漏洞。在事中監(jiān)管方面，尚無明確的規(guī)范性文件，缺乏持續(xù)有效的監(jiān)督。規(guī)范性文件的缺失不僅使行政部門在履行相關(guān)職責(zé)時無法可依，而且也導(dǎo)致跨國企業(yè)在預(yù)防、補(bǔ)救人權(quán)風(fēng)險時無章可循，存在較大的自由性和漏洞。最后，缺乏關(guān)于國家向受害者提供救濟(jì)以及敦促企業(yè)進(jìn)行救濟(jì)的有關(guān)制度規(guī)范。“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，在跨國企業(yè)的人權(quán)責(zé)任領(lǐng)域同樣應(yīng)該重視對于權(quán)利受害者的救濟(jì)。提供權(quán)利救濟(jì)不僅是國家的人權(quán)義務(wù)，也是企業(yè)的基本責(zé)任。目前國際層面正在推進(jìn)各國受理來自域外的針對跨國公司人權(quán)申訴的進(jìn)程，并出現(xiàn)了部分前沿性的探索。對此，我國的司法制度如何應(yīng)對這一趨勢并適度調(diào)整現(xiàn)有的管轄權(quán)等問題需要逐步提上討論日程。
2.行業(yè)欠缺人權(quán)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)制
在缺乏系統(tǒng)性的法律規(guī)范的情況下，行業(yè)規(guī)則應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)跨國企業(yè)等工商業(yè)尊重人權(quán)、承擔(dān)社會責(zé)任的補(bǔ)充作用，但是，由于我國目前關(guān)于工商業(yè)人權(quán)責(zé)任的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)僅在如橡膠、紡織、農(nóng)業(yè)、礦業(yè)等少數(shù)領(lǐng)域中存在，因此發(fā)揮的作用非常有限。此外，行業(yè)內(nèi)部對于人權(quán)責(zé)任的推進(jìn)作用從某種程度上還取決于行業(yè)組織建設(shè)和運(yùn)營情況，具有一定的隨機(jī)性。
在國內(nèi)，在促進(jìn)企業(yè)社會責(zé)任方面有所建樹的行業(yè)協(xié)會，往往是在政府部門的支持和引導(dǎo)下或與政府部門有深度合作的情況下進(jìn)行工作的，這也成為國內(nèi)行業(yè)協(xié)會推行企業(yè)人權(quán)責(zé)任的常態(tài)。譬如，在紡織行業(yè)中，中國紡織工業(yè)聯(lián)合會在工信部和商務(wù)部的大力支持下，成立了社會責(zé)任建設(shè)推廣委員會，推廣進(jìn)和落實《CSC9000T中國紡織服裝企業(yè)社會責(zé)任管理體系》等工作。又如在橡膠行業(yè)中，企業(yè)社會責(zé)任的推進(jìn)則部分依托于由商務(wù)部、國家林業(yè)局和英國國際發(fā)展部共同合作的“中英合作國際林業(yè)骰子與貿(mào)易項目”子項目——“中國國際橡膠投資與貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展項目”，并由中國五礦化工進(jìn)出口商會承辦和開展相關(guān)工作。但總體而言，國內(nèi)行業(yè)內(nèi)部還普遍缺乏履行人權(quán)責(zé)任的自主意識，很多企業(yè)不能清晰地認(rèn)識到人權(quán)盡責(zé)等義務(wù)的重要意義，并缺乏實施機(jī)制的保障?，F(xiàn)有實踐表明，行業(yè)組織和政府的良性合作確是具有可復(fù)制性的經(jīng)驗，但是行業(yè)組織自身的積極性有待于進(jìn)一步的強(qiáng)化；而行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建立以及人權(quán)合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的推行，則需要各行業(yè)結(jié)合自身的特點來設(shè)計和推廣。
3.部分跨國企業(yè)欠缺履行人權(quán)責(zé)任的機(jī)制和尊重人權(quán)的意識
《指導(dǎo)原則》關(guān)于工商業(yè)尊重人權(quán)的義務(wù)主要包括人權(quán)盡責(zé)和權(quán)利救濟(jì)兩個方面。其中，人權(quán)盡責(zé)義務(wù)可謂工商業(yè)人權(quán)責(zé)任的核心內(nèi)容。該義務(wù)是指工商企業(yè)都應(yīng)履行相關(guān)程序，以確定、防止和緩解因其自身活動或者商業(yè)關(guān)系而造成的人權(quán)影響，并說明如何處理這些影響。這不僅要求企業(yè)能夠確認(rèn)和評估人權(quán)風(fēng)險，還要吸納評估的結(jié)果，采取適當(dāng)行動，并跟蹤行動的有效性和通報有關(guān)情況，以管理和消除不利的人權(quán)影響。而權(quán)利救濟(jì)的義務(wù)則是指企業(yè)應(yīng)該向有關(guān)受害者提供賠償?shù)染葷?jì)。但是在實踐中，上述兩項人權(quán)責(zé)任在跨國企業(yè)的經(jīng)營中往往是缺失的。究其原因，主要是我國跨國企業(yè)履行人權(quán)責(zé)任的機(jī)制并不健全，在風(fēng)險管理中多數(shù)欠缺全面的應(yīng)對人權(quán)風(fēng)險的防范機(jī)制，對于人權(quán)風(fēng)險的認(rèn)識和合規(guī)建設(shè)十分不足。
上述問題也集中反映了中國跨國企業(yè)缺乏社會責(zé)任和人權(quán)意識的情況。近年來，盡管隨著我國對于國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的逐步接受，法治的逐漸健全和企業(yè)治理模式的轉(zhuǎn)型，很多工商企業(yè)對于社會責(zé)任已經(jīng)有所認(rèn)識和承擔(dān)，也逐步開始強(qiáng)化合規(guī)建設(shè)，但是對于人權(quán)責(zé)任仍然處于懵懂的狀態(tài)。在工商業(yè)與人權(quán)議題中，中國企業(yè)參與感較弱。譬如，盡管中國企業(yè)為2030年可持續(xù)發(fā)展作出了世界矚目的貢獻(xiàn)，但是截至2021年11月，在全球加入“聯(lián)合國全球契約”的19,000多家公司中只包括585個中國跨國企業(yè)。而在全球契約中國網(wǎng)絡(luò)中，中國的成員也僅有1,080家公司。這顯然與中國對外投資流量、中國企業(yè)域外分支機(jī)構(gòu)規(guī)模和數(shù)量不成比例，部分揭示了中國企業(yè)較少參與國際層面的人權(quán)交流與合作，甚至可能對工商業(yè)與人權(quán)問題一無所知的情況?？v觀當(dāng)今世界的經(jīng)貿(mào)合作規(guī)則以及企業(yè)管理模式的轉(zhuǎn)變，跨國企業(yè)缺乏人權(quán)盡責(zé)機(jī)制以及相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，缺乏尊重人權(quán)的意識將會使其在域外經(jīng)營中面臨嚴(yán)峻的考驗，并阻礙其健康發(fā)展。中國跨國企業(yè)只有進(jìn)一步強(qiáng)化合規(guī)建設(shè)，特別是人權(quán)合規(guī)建設(shè)，提升人權(quán)風(fēng)險意識，才能實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。
四、中國規(guī)制跨國企業(yè)域外人權(quán)責(zé)任的完善措施
對于跨國企業(yè)所面臨的人權(quán)風(fēng)險及其原因的分析表明，中國還需要通過立法、行政和司法措施進(jìn)一步規(guī)制跨國公司的人權(quán)責(zé)任。對此，中國應(yīng)該從國情出發(fā)，著眼于國際層面在跨國企業(yè)人權(quán)責(zé)任問題上的發(fā)展趨勢，并在適當(dāng)參考其他國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索規(guī)制跨國公司域外經(jīng)營行為及其人權(quán)責(zé)任的制度和實踐，以應(yīng)對中國跨國企業(yè)在對外投資中遇到的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，增進(jìn)中國可持續(xù)發(fā)展的能力和對世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)。
(一)立法層面
鑒于國內(nèi)已有不少關(guān)于跨國企業(yè)人權(quán)責(zé)任的制度和規(guī)范，目前在立法層面的工作應(yīng)該聚焦這些制度協(xié)調(diào)性的提升，并側(cè)重于彌補(bǔ)法律的空白。
由于人權(quán)盡責(zé)義務(wù)是跨國企業(yè)人權(quán)責(zé)任中的重中之重，而且部分國家和地區(qū)已經(jīng)完成了相關(guān)立法工作，因此中國也應(yīng)結(jié)合實際情況，著手啟動有關(guān)跨國企業(yè)人權(quán)盡責(zé)義務(wù)的立法程序，特別是前期的準(zhǔn)備工作。如上所述，人權(quán)盡責(zé)義務(wù)不僅在《指導(dǎo)原則》中有明確規(guī)定，在《法律文書》中也占據(jù)重要地位。對此，歐盟以及部分國家在這一方面已經(jīng)制定了專門法律，要求符合一定標(biāo)準(zhǔn)的工商企業(yè)履行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)，通過檢查業(yè)務(wù)關(guān)系中的人權(quán)風(fēng)險、披露信息以及管理人權(quán)風(fēng)險的程序，來消除和防止自身及其分支機(jī)構(gòu)和商業(yè)伙伴造成的域內(nèi)和域外人權(quán)影響。如法國于2017年通過的《母公司和承包商的盡責(zé)調(diào)查法》、美國于2010年通過的《加利福尼亞州供應(yīng)鏈透明度法案》、德國于2021年通過的《供應(yīng)鏈盡職調(diào)查法》以及歐盟2022年提出的《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查指令(草案)》等等。對此，中國也有必要推進(jìn)關(guān)于跨國企業(yè)等工商業(yè)履行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)的立法工作，一方面是為實施國際層面的各項軟法或硬法規(guī)則作出必要的準(zhǔn)備，另一方面也為應(yīng)對其他國家的相關(guān)做法對我國企業(yè)的影響制定必要的法律對策，從而為中國企業(yè)的對外投資和經(jīng)營創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。
考慮到目前規(guī)制跨國公司人權(quán)責(zé)任的國際、國別規(guī)則和實踐以及中國跨國企業(yè)的特點，中國對于跨國公司人權(quán)盡責(zé)的立法應(yīng)著重對如下幾個方面進(jìn)行思考。首先，人權(quán)盡責(zé)法應(yīng)慎重考慮區(qū)別適用于大型企業(yè)和中小企業(yè)，并作出合理的標(biāo)準(zhǔn)劃分。人權(quán)盡責(zé)義務(wù)過于嚴(yán)苛無疑會對中小型企業(yè)造成嚴(yán)重負(fù)擔(dān)，影響到經(jīng)濟(jì)的活力。因此，該法主要應(yīng)針對大型企業(yè)，并應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的實際情況，根據(jù)企業(yè)的規(guī)模對于人權(quán)盡責(zé)法的適用范圍進(jìn)行研判。其次，人權(quán)盡責(zé)法的適用是否區(qū)分國營企業(yè)和私營企業(yè)應(yīng)予全面考慮。國營企業(yè)和私營企業(yè)引發(fā)國家責(zé)任的風(fēng)險是不同的，前者因為可能涉及國家的控制而產(chǎn)生直接的國家人權(quán)責(zé)任，而且國營企業(yè)承擔(dān)人權(quán)盡責(zé)義務(wù)等能力也顯著高于私營企業(yè)。因此，可考慮在不影響國營企業(yè)競爭力的情況下，制定更高的人權(quán)盡責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，以防范更大的人權(quán)風(fēng)險。再次，人權(quán)盡責(zé)立法對于供應(yīng)鏈的適用應(yīng)是一個逐步推進(jìn)的過程。從目前各國的相關(guān)立法可以看出，鑒于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的供應(yīng)鏈比較漫長，在全供應(yīng)鏈推行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)將使企業(yè)背上過分沉重的負(fù)擔(dān)。此外，讓企業(yè)為供應(yīng)鏈中的所有商業(yè)伙伴承擔(dān)責(zé)任，不僅與公司法人責(zé)任獨立原則有一定沖突，而且尚不具有現(xiàn)實基礎(chǔ)。最后，我國對于人權(quán)盡責(zé)義務(wù)的法律責(zé)任的規(guī)定可考慮有條件的盡職免責(zé)原則。盡責(zé)不免責(zé)無疑會使企業(yè)喪失人權(quán)盡責(zé)動力，使人權(quán)盡責(zé)義務(wù)在實踐中難以實現(xiàn)；但是，絕對的盡責(zé)免責(zé)，也會從某種程度上削弱對于人權(quán)的保障。因此，關(guān)于這一問題的相關(guān)法律應(yīng)在考慮企業(yè)有否充分履行義務(wù)的基礎(chǔ)上，判斷部分還是全部免除企業(yè)責(zé)任，并作出相應(yīng)的規(guī)定。
(二)行政層面
盡管在經(jīng)營中防范人權(quán)風(fēng)險和履行人權(quán)責(zé)任的主體是跨國企業(yè)自身，但是國家也應(yīng)履行相應(yīng)的保障人權(quán)的義務(wù)，并采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣硪?guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督跨國企業(yè)的經(jīng)營行為，協(xié)助企業(yè)實現(xiàn)合法合規(guī)的經(jīng)營。
第一，政府部門應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會和社會組織全面建立包括人權(quán)責(zé)任在內(nèi)的企業(yè)社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，并提供支持。在當(dāng)今國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系中，遵循行業(yè)協(xié)會的社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)成為企業(yè)參與國際經(jīng)貿(mào)活動的準(zhǔn)入門檻。迄今為止，世界上已經(jīng)有超過400種社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)編織成的規(guī)則網(wǎng)絡(luò)不再是企業(yè)自發(fā)和自律的產(chǎn)物，而是上升為某種強(qiáng)制性義務(wù)。為了向“走出去”的企業(yè)提供更好的戰(zhàn)略支持，政府部門應(yīng)該引導(dǎo)行業(yè)組織結(jié)合中國自身的需求和發(fā)展特點，參照國際通行的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，制定各行業(yè)的社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，從而幫助企業(yè)完善經(jīng)營行為。
具體而言，政府部門應(yīng)該采取如下措施：首先，創(chuàng)新政府與行業(yè)協(xié)會的合作模式，引導(dǎo)并協(xié)助行業(yè)協(xié)會為企業(yè)履行社會責(zé)任提供具有可操作性的義務(wù)指導(dǎo)和程序指引，并依托行業(yè)協(xié)會或者其他機(jī)構(gòu)產(chǎn)生第三方評估機(jī)制，充分發(fā)揮行業(yè)內(nèi)部自律效果。其次，引導(dǎo)和支持將有關(guān)社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)融入我國企業(yè)的經(jīng)營模式和企業(yè)文化，繼而推廣并形成行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。最后，充分重視企業(yè)的內(nèi)生動力，鼓勵企業(yè)開展人權(quán)教育，提升企業(yè)遵守行業(yè)社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的動力和自覺。
第二，考慮建立負(fù)責(zé)跨國公司等工商業(yè)人權(quán)問題的專門政府機(jī)構(gòu)，并建立健全監(jiān)督機(jī)制。首先，建立體系化的專門政府機(jī)構(gòu)來規(guī)范和監(jiān)督跨國企業(yè)的經(jīng)營行為勢在必行。由于國家對于跨國企業(yè)的監(jiān)管需要建立協(xié)同性的多種機(jī)制才能達(dá)到良好的效果，因此建立職能完備的專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)實施各項職能，或者建立一個領(lǐng)導(dǎo)性的專門機(jī)構(gòu)，并由其牽頭其他職能部門形成齊抓共管的工作模式對于推進(jìn)此項工作是大有裨益的。例如，加拿大在外事與貿(mào)易部下設(shè)采掘業(yè)社會責(zé)任顧問辦公室，作為負(fù)責(zé)礦業(yè)企業(yè)社會責(zé)任的咨詢和爭端解決機(jī)構(gòu)，就是一個良好的范例。而中國國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會于2022年3月16日新成立的社會責(zé)任局也釋放了一個積極的信號，即中國對于工商企業(yè)社會責(zé)任的重視在逐步強(qiáng)化，行政部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和支持也已經(jīng)逐步落實。其次，建立行政救濟(jì)機(jī)制。面對日趨復(fù)雜的工商業(yè)人權(quán)問題，為了疏解相關(guān)矛盾和糾紛、緩解司法系統(tǒng)的沉重負(fù)擔(dān)，更好地預(yù)防、減少和解決相關(guān)的侵權(quán)問題，國家應(yīng)該探討新的行政救濟(jì)途徑。而新建立的負(fù)責(zé)提供行政救濟(jì)的機(jī)構(gòu)可以接受和調(diào)查對于企業(yè)侵犯人權(quán)的指控，并有權(quán)處罰侵權(quán)方和提供相應(yīng)的賠償，從而支持國家更好地履行保障人權(quán)的義務(wù)。再次，建立健全監(jiān)督和過程評估機(jī)制，強(qiáng)化對于人權(quán)風(fēng)險的事前和事中監(jiān)督環(huán)節(jié)的作用。具體而言，全面建立和落實企業(yè)定期報告制度，敦促有關(guān)企業(yè)定期提供有關(guān)人權(quán)盡責(zé)情況的報告；授權(quán)職能部門審議報告并不定期對企業(yè)進(jìn)行抽檢或者組織對話，從而增強(qiáng)對于企業(yè)持續(xù)性監(jiān)督。最后，建立激勵與懲罰機(jī)制，敦促企業(yè)落實人權(quán)責(zé)任。具體措施包括：建立紅黑榜，優(yōu)獎劣罰，強(qiáng)化對有杰出表現(xiàn)企業(yè)的宣傳和投資優(yōu)惠等政策支持；對于不能按期上交報告和接受抽檢的企業(yè)進(jìn)行約談和警告；企業(yè)報告驗收不合格或抽檢不合格的，可酌情撤銷對其在海外投資方面的優(yōu)惠政策，甚至取消其市場準(zhǔn)入資格；對于企業(yè)惡意放任人權(quán)風(fēng)險造成人權(quán)影響的情況，可勒令企業(yè)進(jìn)行一定懲罰性賠償?shù)?。上述職能可由專門成立的機(jī)構(gòu)來執(zhí)行，在不具備這一條件的情況下，也可由目前的工商、金融、勞動等行政機(jī)構(gòu)各自分擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，以全面強(qiáng)化對于跨國企業(yè)履行人權(quán)責(zé)任的引導(dǎo)和監(jiān)督，從而更好地發(fā)揮政府作用，強(qiáng)化中國的跨國企業(yè)在某些領(lǐng)域的國際優(yōu)勢地位。
(三)司法層面
縱觀《指導(dǎo)原則》所構(gòu)建的由“國家保護(hù)人權(quán)”“企業(yè)尊重人權(quán)”以及“提供救濟(jì)”三大支柱組成的工商業(yè)與人權(quán)框架，前兩大支柱已經(jīng)在國際和國別制度與實踐中得到極大的夯實，但是國家和企業(yè)在為受害者提供救濟(jì)的義務(wù)方面卻并未取得突破性的進(jìn)步。尤其是在司法層面，各國法律制度的差異、訴訟成本以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益等問題都在牽制著對于受害者的有效救濟(jì)。
就目前各國對跨國企業(yè)侵權(quán)行為進(jìn)行域外管轄的實踐而言，盡管多數(shù)國家尚未采取積極措施，但是考慮到《法律文書》編纂過程的推進(jìn)，以及我國“一帶一路”倡議落實過程中可能遇到的現(xiàn)實需求，有必要對這一問題進(jìn)行思索和規(guī)劃。第一，對于不方便法院原則的適用問題，盡管《第三修訂草案》認(rèn)為應(yīng)避免設(shè)置包括不方便法院原則在內(nèi)的法律障礙，但是要求國家拋棄這一原則可能涉及侵犯一國司法主權(quán)，同時有引發(fā)“挑選法院”而導(dǎo)致濫訴之虞。鑒于此，對于此種沖突，我國可考慮在受害者無法在東道國獲得任何司法救濟(jì)的情況下，適當(dāng)調(diào)整對于這一原則的適用，結(jié)合具體案例的情況，靈活、合理地確立本國法院對案件的管轄權(quán)，從而兼顧國家利益與受害人獲得救濟(jì)的利益。第二，在為受害者提供司法救濟(jì)方面適當(dāng)提供便利。在多數(shù)國家通行的公司法人獨立和有限責(zé)任制度從不同程度上阻礙著受害者向跨國公司的母公司進(jìn)行追責(zé)，目前在國際層面尚不存在統(tǒng)一的“揭開公司面紗”的適用標(biāo)準(zhǔn)和實踐。為了進(jìn)一步提升我國在司法層面提供救濟(jì)的能力，司法機(jī)關(guān)可以在必要的情況下，結(jié)合具體案情，通過對公司法等法律的解釋來追究有關(guān)跨國企業(yè)母公司的相關(guān)責(zé)任，但是考慮到這種司法實踐的突破可能產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)成本和司法成本，需要格外謹(jǐn)慎地適用。第三，針對舉證困難問題，《第三修訂草案》要求締約國應(yīng)在符合國際法和憲法的情況下，允許法官在適當(dāng)案件中適用舉證責(zé)任倒置的證據(jù)規(guī)則。對此，我國司法機(jī)關(guān)也可以在未來實踐中參考有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)對于證據(jù)規(guī)則進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，從而推進(jìn)國家在規(guī)制跨國企業(yè)人權(quán)責(zé)任方面所承擔(dān)的救濟(jì)責(zé)任。
隨著中國企業(yè)走出去的規(guī)模日益龐大，跨國企業(yè)在域外經(jīng)營中也面臨越來越多的人權(quán)風(fēng)險。針對這一問題，中國近年來頒布了一系列政策法規(guī)來引導(dǎo)和規(guī)范工商企業(yè)遵守東道國法律、尊重人權(quán)，切實履行社會責(zé)任，并積極參與國際層面的治理。實踐中，由于有關(guān)跨國企業(yè)人權(quán)責(zé)任的法律體系尚不完善，行業(yè)規(guī)則以及企業(yè)人權(quán)意識的缺失，中國的跨國企業(yè)在域外經(jīng)營中仍然面臨著在工作權(quán)和環(huán)境權(quán)等方面的人權(quán)風(fēng)險，并危及正常的經(jīng)營和發(fā)展。為了給中國企業(yè)走出去創(chuàng)造更好的制度保障，中國不僅應(yīng)進(jìn)一步跟進(jìn)《法律文書》的編纂過程，積極為跨國企業(yè)的全球治理提供中國方案，而且要著眼于國際層面的發(fā)展趨勢以及他國實踐，結(jié)合中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和中國企業(yè)的現(xiàn)狀，積極采取立法、行政和司法措施，切實推進(jìn)跨國企業(yè)履行人權(quán)責(zé)任，全面落實《國家人權(quán)行動計劃》所宣明的遵循《指導(dǎo)原則》的承諾，從而彰顯中國對于世界發(fā)展的大國責(zé)任和大國擔(dān)當(dāng)，為構(gòu)建公平合理的國際經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)世界人權(quán)事業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。
【孫萌，中國政法大學(xué)人權(quán)研究院教授。本文系中國人權(quán)研究會項目“國家規(guī)制本國跨國公司域外行為的人權(quán)義務(wù)(項目編號：CSHRS2020-25YB)”的階段性研究成果?！?br />
Abstract：As China's overseas investment and business operations continue to grow，the issue of human rights risks faced by Chinese transnational corporations abroad has attracted sustained attention from society.In recent years，China has enacted a series of laws，regulations，and policies to better regulate the overseas business conduct of transnational corporations，urging them to respect the human rights of the people in host countries and fulfill their social responsibilities to achieve sustainable development.Meanwhile，China has actively participated in the formulation of the Legally Binding Instrument on Activities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises in International Human Rights Law，providing a Chinese solution to promote global governance of transnational corporations.However，in practice，the lack of institutional mechanisms，systems，and industry rules to supervise and guide transnational enterprises in fulfilling their human rights responsibilities，as well as the limited awareness of human rights risks among these enterprises，have resulted in ongoing human rights risks in their overseas business operations，particularly regarding labor rights and environmental rights.In response，China should take its national conditions into consideration and focus on the development trends of human rights issues in the business sector at the international level.Drawing on the experiences of other countries，China should explore and establish institutional and practical measures to regulate the human rights responsibilities of transnational enterprises through legislation，administration，and judiciary actions，in order to address the risks and challenges faced by Chinese enterprises in foreign investments and contribute to the sustainable development of the world and global human rights governance.
Keywords：Transnational Corporation；Extraterritorial Human Rights Responsibility；Corporate Social Responsibility；Compliance Construction；Human Rights Due Diligence
(責(zé)任編輯 陸海娜)
關(guān)鍵詞：跨國企業(yè) 域外人權(quán)責(zé)任 企業(yè)社會責(zé)任 合規(guī)建設(shè) 人權(quán)盡責(zé)義務(wù)
隨著全球化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，中國的工商業(yè)已經(jīng)在世界各地開展經(jīng)貿(mào)活動。截至2020年年底，中國對外直接投資存量達(dá)2.58萬億美元，位居世界第三位。中國共有2.8萬家境內(nèi)投資者在全球189個國家(地區(qū))設(shè)立對外直接投資企業(yè)4.5萬家，境外企業(yè)資產(chǎn)總額7.9萬億美元，雇用外方員工218.8萬人，占境外企業(yè)員工總數(shù)的60.6%。中國工商企業(yè)如此巨量的對外投資在為我國和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)的同時，也因在域外遭遇了一系列人權(quán)風(fēng)險而受到關(guān)注。
由于缺乏人權(quán)風(fēng)險管理的意識，中國部分跨國企業(yè)對于東道國人民的工作權(quán)、環(huán)境權(quán)等產(chǎn)生負(fù)面影響的情況時有發(fā)生，并造成一系列較大的經(jīng)濟(jì)損失，甚至危及了域外的正常運(yùn)營。對此，中國應(yīng)進(jìn)一步重視跨國企業(yè)的人權(quán)責(zé)任問題，積極參與這一領(lǐng)域國際規(guī)則的編纂，強(qiáng)化對走出去的企業(yè)在人權(quán)方面的合規(guī)建設(shè)，敦促這些企業(yè)對于相關(guān)法律規(guī)則的尊重，在推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的同時，增進(jìn)人民的福祉，促進(jìn)世界各國共同發(fā)展。
目前，國內(nèi)的學(xué)者已經(jīng)從不同角度對于工商業(yè)與人權(quán)問題進(jìn)行了深入探討，從而為本文的研究奠定了堅實的基礎(chǔ)。在中國參與工商業(yè)與人權(quán)規(guī)則的制定方面，何志鵬提出，中國應(yīng)該基于自身的需求，參考《在國際人權(quán)法中規(guī)范跨國公司和其他工商企業(yè)活動的具有法律約束力的文書(零草案)》建立的模式來提出中國方案。而梁曉暉則指出中國在主動參與工商業(yè)與人權(quán)的國際治理和條約談判的同時，也應(yīng)加快構(gòu)建國內(nèi)的人權(quán)盡責(zé)規(guī)范體系和多方治理體系。在工商業(yè)與人權(quán)規(guī)則的落實方面，有的學(xué)者從立法和政策層面進(jìn)行了研究，例如王秀梅建議中國適時制定《國家工商業(yè)與人權(quán)行動計劃》，促進(jìn)企業(yè)履行社會責(zé)任，更好地向世界講述“中國故事”。有的學(xué)者則從實踐的角度對于中國企業(yè)落實人權(quán)責(zé)任提出了建議，例如梁曉暉提出，中國應(yīng)在履行自身的保護(hù)人權(quán)義務(wù)的同時，不斷強(qiáng)化對于企業(yè)尊重人權(quán)義務(wù)的引導(dǎo)和規(guī)范，以便在理念、規(guī)范和實踐層面助力企業(yè)在國內(nèi)迎接輸入性人權(quán)挑戰(zhàn)，在國外應(yīng)對輸出型人權(quán)挑戰(zhàn)。張萬洪提出，我國可參照《聯(lián)合國工商企業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》中提供的路徑，從政府、企業(yè)與社會三個層面構(gòu)建機(jī)制，確保企業(yè)的環(huán)境人權(quán)責(zé)任在實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的過程中得以落實。還有部分研究則針對中國企業(yè)在域外的人權(quán)風(fēng)險，提出了應(yīng)對方案，例如佟麗華指出，中國企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過樹立責(zé)任意識、提高風(fēng)險意識、深入研究學(xué)習(xí)、加強(qiáng)行業(yè)自律、健全內(nèi)部管理機(jī)制五項措施，在境外經(jīng)營中積極開展人權(quán)合規(guī)建設(shè)，從而強(qiáng)化中國企業(yè)的全球競爭力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。而雋薪則指出，中國應(yīng)當(dāng)通過制定政策與法律以及加大宣傳來監(jiān)督和強(qiáng)化企業(yè)的負(fù)責(zé)任行為；企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)，注重同東道國利益相關(guān)者的聯(lián)系，在經(jīng)營過程中充分尊重人權(quán)。與此同時，有的學(xué)者從保護(hù)特定群體的角度，提出了企業(yè)的相關(guān)人權(quán)責(zé)任，例如，程騫強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國家義務(wù)、企業(yè)責(zé)任和權(quán)利救濟(jì)的建設(shè)，從而全面促進(jìn)中國殘疾人平等就業(yè)權(quán)的落實。除此之外，部分學(xué)者還聚焦企業(yè)的人權(quán)盡責(zé)義務(wù)以及救濟(jì)義務(wù)，提出了相關(guān)對策研究。例如，唐穎俠為我國理論與實務(wù)界比較研究各國人權(quán)盡責(zé)立法的適用范圍和核心義務(wù)，預(yù)測其發(fā)展趨勢和影響提供了基礎(chǔ)研究。又如李卓倫提出，中國可以采取以政策化為主、條約化和防御式的法律化為輔的混合模式，促進(jìn)人權(quán)盡責(zé)義務(wù)的落實，推動人權(quán)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共進(jìn)。王慧茹則認(rèn)為，在以國家為中心的國際人權(quán)法的實施體系下，跨國公司侵犯人權(quán)的司法救濟(jì)面臨著管轄權(quán)困境、公司面紗屏障等法律與現(xiàn)實阻礙。對此，中國需兼顧主權(quán)與人權(quán)、人權(quán)與發(fā)展的關(guān)系，重新審視和完善現(xiàn)有的法律體系，落實國家的救濟(jì)義務(wù)。
盡管上述文章從不同視角深化了學(xué)界在工商業(yè)與人權(quán)領(lǐng)域的研究，但是多數(shù)未能聚焦中國的問題，特別是跨國公司的域外人權(quán)問題，也未能充分結(jié)合中國的制度與實踐，以及中國企業(yè)在域外經(jīng)營中遇到的人權(quán)風(fēng)險等實際問題進(jìn)行全面的、體系化的分析和探討。鑒于此，本文著眼于中國的實踐，從梳理中國規(guī)制跨國企業(yè)域外行為的制度與政策以及參與相關(guān)國際法的編纂立場出發(fā)，針對中國跨國企業(yè)遭遇的人權(quán)風(fēng)險及原因進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出通過立法、行政和司法途徑強(qiáng)化中國對于跨國企業(yè)域外人權(quán)責(zé)任治理的觀點，從而為我國對外經(jīng)貿(mào)事業(yè)的發(fā)展以及“一帶一路”倡議的順利實施提供智力支持。
一、中國規(guī)制跨國企業(yè)域外人權(quán)責(zé)任的制度與政策
近年來，中國逐步加大對于跨國公司域外經(jīng)營行為的規(guī)范力度，發(fā)布了一系列有關(guān)企業(yè)社會責(zé)任、對外投資以及環(huán)境保護(hù)責(zé)任的制度與政策，引導(dǎo)中國跨國企業(yè)在域外經(jīng)營行為中防范和管理人權(quán)風(fēng)險，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
(一)制度與規(guī)范
1.企業(yè)社會責(zé)任的總體規(guī)范
為了幫助企業(yè)等各類組織更好地履行社會責(zé)任，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)于2010年發(fā)布了ISO 26000《社會責(zé)任指南》(后稱ISO 26000：2010)，將組織管理、人權(quán)、勞工實踐、環(huán)境、公平運(yùn)營實踐、消費者問題、社區(qū)參與和發(fā)展認(rèn)定為社會責(zé)任的七大主題，并指出國家應(yīng)采取措施鼓勵各類組織在域外運(yùn)營時也要尊重人權(quán)。2015年，中國參考ISO 26000：2010，制定了符合我國經(jīng)濟(jì)、文化和社會情況的GB/T 36000—2015《社會責(zé)任指南》。該指南與ISO 26000：2010相比，調(diào)整了標(biāo)準(zhǔn)的總體結(jié)構(gòu)，精簡了正文的內(nèi)容，突出了技術(shù)性規(guī)則，并增加了我國的相關(guān)發(fā)展背景和趨勢。
此外，國務(wù)院發(fā)布了一系列規(guī)范性文件，敦促“走出去”的中國企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，更好地在東道國發(fā)展。2015年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國際產(chǎn)能和裝備制造合作的指導(dǎo)意見》，要求跨國公司等企業(yè)規(guī)范境外經(jīng)營行為，認(rèn)真遵守所在國法律法規(guī)，尊重當(dāng)?shù)匚幕⒆诮毯土?xí)俗，保障勞工的合法權(quán)益，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，承擔(dān)社會責(zé)任，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)互利共贏。
為了減少企業(yè)面臨的合規(guī)風(fēng)險、引導(dǎo)各類組織進(jìn)行合規(guī)管理，中國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家標(biāo)準(zhǔn)管委會于2017年12月發(fā)布《合規(guī)管理體系指南》，該指南旨在為我國各類企業(yè)等建立并運(yùn)行合規(guī)管理體系，識別、分析和評價合規(guī)風(fēng)險，應(yīng)對和管控有關(guān)風(fēng)險提供指導(dǎo)和建議，從而幫助企業(yè)在減少遭受法律制裁、監(jiān)管處罰、重大財產(chǎn)損失和聲譽(yù)受損風(fēng)險的同時，引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，減少對人權(quán)的侵犯。
2.針對性的部門規(guī)章和規(guī)范性文件
除上述國家標(biāo)準(zhǔn)和指南外，一些政府部門還出臺了有關(guān)企業(yè)境外投資的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。例如，針對跨國公司等企業(yè)在對外投資時產(chǎn)生的環(huán)境問題，商務(wù)部、環(huán)境保護(hù)部(2018年更名為生態(tài)環(huán)境部)于2013年2月發(fā)布了《對外投資合作環(huán)境保護(hù)指南》，旨在指導(dǎo)我國企業(yè)積極履行環(huán)境保護(hù)的社會責(zé)任，推動對外投資合作可持續(xù)發(fā)展。2014年9月，商務(wù)部出臺《境外投資管理辦法(2014年)》，要求進(jìn)行對外投資的企業(yè)履行社會責(zé)任，做好保護(hù)環(huán)境、保護(hù)勞工權(quán)利以及企業(yè)文化建設(shè)等工作。鑒于涉及金融與銀行業(yè)的許多指控都與引發(fā)人權(quán)風(fēng)險的貸款有關(guān)，中國銀監(jiān)會于2016年發(fā)布了《中國銀監(jiān)會關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)境外運(yùn)營風(fēng)險管理的通知》，要求銀行加強(qiáng)境外機(jī)構(gòu)管理，敦促這些境外機(jī)構(gòu)嚴(yán)格遵守所在地法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則以及環(huán)境保護(hù)等方面的要求。2017年1月，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布了《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》，明確規(guī)定中央企業(yè)在對外投資中要遵守我國和東道國的法律法規(guī)、商業(yè)規(guī)則和文化習(xí)俗，并強(qiáng)化境外投資風(fēng)險管理，加強(qiáng)與投資所在國(地區(qū))政府、媒體、企業(yè)、社區(qū)等社會各界公共關(guān)系建設(shè)，積極履行社會責(zé)任。2017年12月，發(fā)改委發(fā)布《企業(yè)境外投資管理辦法》，敦促對外投資主體保障勞工的合法權(quán)益、尊重當(dāng)?shù)毓蛄妓?、履行社會?zé)任、注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)。當(dāng)月，發(fā)改委、商務(wù)部、人民銀行等還聯(lián)合發(fā)布了《民營企業(yè)境外投資經(jīng)營行為規(guī)范》，該文件不僅從“尊重文化傳統(tǒng)”“加強(qiáng)社會溝通”和“完善信息披露”等方面強(qiáng)調(diào)了對社會責(zé)任的切實履行，還從人才培養(yǎng)角度，要求民營企業(yè)加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，增強(qiáng)派出人員遵法守法以及安全風(fēng)險防范意識和能力。為了推進(jìn)“一帶一路”的建設(shè)，2018年1月商務(wù)部、人民銀行、國資委等聯(lián)合發(fā)布了《對外投資備案(核準(zhǔn))報告暫行辦法》，該辦法要求境內(nèi)投資主體向相關(guān)主管部門定期報送對外投資關(guān)鍵環(huán)節(jié)信息，其中包括對外投資中存在的主要問題、遵守當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)、保護(hù)資源環(huán)境、保障員工合法權(quán)益、履行社會責(zé)任以及安全保護(hù)制度的落實情況等。同年11月，國資委發(fā)布《中央企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)》，將安全環(huán)保和勞動用工確認(rèn)為需要加強(qiáng)合規(guī)管理的重點領(lǐng)域。12月，為了加強(qiáng)企業(yè)境外合規(guī)經(jīng)營的管理，發(fā)改委、外交部、商務(wù)部等聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》，要求企業(yè)在對外承包工程與境外日常經(jīng)營中全方面掌握關(guān)于勞工權(quán)利保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等方面的具體要求，把合規(guī)作為企業(yè)經(jīng)營理念和社會責(zé)任的重要內(nèi)容。
(二)政策與文件
1.國家人權(quán)行動計劃
隨著中國企業(yè)海外投資的增長，尤其是“一帶一路”倡議的推行，中國企業(yè)的人權(quán)影響已不再局限于中國境內(nèi)，而是越來越成為世界各國和國際社會關(guān)注的焦點。中國政府高度重視這一問題。2016年9月29日國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃(2016-2020)》明確提出：“支持和鼓勵企事業(yè)單位加強(qiáng)人權(quán)教育、培訓(xùn)，培育人權(quán)文化，在境內(nèi)外投資中將尊重和保障人權(quán)作為決策的重要考慮因素”；“推動中國海外企業(yè)在對外經(jīng)貿(mào)合作、援助、投資中遵守駐在國法律，履行社會責(zé)任。”由此可見，跨國企業(yè)在域外的人權(quán)責(zé)任已成為中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。
2021年9月9日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃(2021-2025年)》指出，中國要參與全球人權(quán)治理，推動全球人權(quán)治理體系的完善和人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建，并為全球人權(quán)事業(yè)作出中國貢獻(xiàn)，其中特別強(qiáng)調(diào)，“促進(jìn)全球供應(yīng)鏈中的負(fù)責(zé)任商業(yè)行為。促進(jìn)工商業(yè)在對外經(jīng)貿(mào)合作、投資中，遵循《聯(lián)合國工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》(下稱《指導(dǎo)原則》)，實施人權(quán)盡責(zé)，履行尊重和促進(jìn)人權(quán)的社會責(zé)任。建設(shè)性參與聯(lián)合國法律文書談判進(jìn)程。”“加強(qiáng)對海外中國企業(yè)的人權(quán)知識培訓(xùn)”。這是中國首次將遵循《指導(dǎo)原則》納入國家人權(quán)行動計劃，體現(xiàn)了國家對于工商業(yè)人權(quán)責(zé)任的重視程度以及中國積極履行國際義務(wù)的態(tài)度。
2.其他政策文件
除了上述人權(quán)行動計劃，中國通過的一系列有關(guān)經(jīng)貿(mào)發(fā)展的宏觀政策也展現(xiàn)了對于跨國企業(yè)人權(quán)責(zé)任的重視態(tài)度。例如，2016年中國通過的《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》為了貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，加快推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展議程的落實工作，特別在“目標(biāo)12：采用可持續(xù)的消費和生產(chǎn)模式”項下提出，“鼓勵各個公司，特別是大公司和跨國公司，采用可持續(xù)的做法，并將可持續(xù)性信息納入各自報告周期全面推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，鼓勵企業(yè)在生產(chǎn)管理中全面貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，強(qiáng)化產(chǎn)品全生命周期綠色管理，支持企業(yè)推進(jìn)綠色設(shè)計，開發(fā)綠色產(chǎn)品，并將可持續(xù)信息納入各自報告周期”，從而對跨國企業(yè)等工商業(yè)的經(jīng)營模式提出了新的理念和新的要求，促進(jìn)工商業(yè)向環(huán)境友好型企業(yè)的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。又如，2019年，《第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會聯(lián)合公報》特別強(qiáng)調(diào)“一帶一路”的合作項目要有可持續(xù)性，確保項目的經(jīng)濟(jì)可行性和環(huán)境友好性，呼吁合作的所有參與方履行企業(yè)社會責(zé)任，遵守聯(lián)合國全球契約，倡導(dǎo)企業(yè)在經(jīng)營過程中保護(hù)環(huán)境，尊重和保護(hù)人權(quán)，從而實現(xiàn)共享發(fā)展和改善民生的目標(biāo)。
二、中國關(guān)于跨國企業(yè)域外人權(quán)責(zé)任國際規(guī)則的立場和態(tài)度
作為重要的對外投資國，中國主動參與聯(lián)合國有關(guān)工商業(yè)與人權(quán)的各項國際規(guī)則的編撰，積極推進(jìn)對于工商企業(yè)的全球人權(quán)治理，并提出了進(jìn)一步推動跨國企業(yè)履行人權(quán)責(zé)任的中國方案。
(一)中國對于落實“聯(lián)合國全球契約”及《指導(dǎo)原則》的態(tài)度
聯(lián)合國為了推動跨國公司等工商業(yè)履行人權(quán)責(zé)任而制定了若干項自愿性規(guī)范。其中，“聯(lián)合國全球契約”和《指導(dǎo)原則》都發(fā)揮了重要的作用。“聯(lián)合國全球契約”根據(jù)《世界人權(quán)宣言》、國際勞工組織《關(guān)于工作中基本原則和權(quán)利宣言》、《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、《聯(lián)合國反腐敗公約》等文件而制定，旨在為企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和負(fù)責(zé)任的商業(yè)實踐提供一個普適而永恒的框架。該契約的原則一和二是有關(guān)人權(quán)方面的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“企業(yè)應(yīng)支持和尊重對國際公認(rèn)的人權(quán)的保護(hù)”，“確保不參與侵犯人權(quán)”的活動。
作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國參與聯(lián)合國全球契約對于其實現(xiàn)全球戰(zhàn)略發(fā)揮著重要的支持作用。對此，聯(lián)合國全球契約組織認(rèn)為中國是推動《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的重要貢獻(xiàn)方，并期待中國企業(yè)在落實全球契約方面發(fā)揮更大的作用。聯(lián)合國全球契約組織在2022年6月1日舉行的領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，特別發(fā)布了《中國戰(zhàn)略》，致力于增強(qiáng)與中國的合作，加大對于“一帶一路”和“全球發(fā)展倡議”的支持力度，從而加速推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的早日實現(xiàn)。
對此，中國常駐聯(lián)合國代表張軍大使表示：“全球契約作為全球最大的企業(yè)可持續(xù)發(fā)展倡議，應(yīng)充分發(fā)揮自身獨特優(yōu)勢，加強(qiáng)對會員企業(yè)指導(dǎo)，打造更強(qiáng)有力的公私伙伴關(guān)系，推動國際社會加快落實2030年議程。我們歡迎全球契約和所有會員企業(yè)參與全球發(fā)展倡議進(jìn)程，就倡議落實建言獻(xiàn)策，圍繞重點領(lǐng)域開展務(wù)實合作，為全球發(fā)展事業(yè)注入新動力。中方愿繼續(xù)同全球契約加強(qiáng)交流合作，期待會員企業(yè)不斷提升參與落實2030年議程的雄心水平和行動力度，讓我們一道，為全球復(fù)蘇和可持續(xù)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。”
聯(lián)合國通過的《指導(dǎo)原則》是為預(yù)防和解決工商業(yè)活動對于人權(quán)的不利影響而制定的全球標(biāo)準(zhǔn)。該原則對于指導(dǎo)工商企業(yè)履行人權(quán)責(zé)任具有世界公認(rèn)的重要價值。對此，中國多次在人權(quán)理事會中表達(dá)了對于該原則的堅定支持，例如在2009年人權(quán)理事會的會議上分享了如下觀點：“中國代表團(tuán)贊賞人權(quán)與跨國公司及其他商業(yè)企業(yè)特別報告員所提交的報告，并完全支持其工作。在當(dāng)前全球金融危機(jī)的大背景下，繼續(xù)促進(jìn)和保護(hù)公民經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利面臨前所未有的挑戰(zhàn)。這一問題應(yīng)引起國際社會各方的高度重視，同時也需要國際社會，包括國家和私人部門等各方在其中承擔(dān)其相應(yīng)的責(zé)任，攜手共度難關(guān)。中國贊賞特別報告員所提出的‘保護(hù)，尊重和救濟(jì)’的框架，認(rèn)為該提議具有價值意義，值得各國認(rèn)真研究。同時，在這一框架下，跨國公司，母國與東道國之間的合作亦十分重要。只有通過雙方的互信與合作，才能真正實現(xiàn)互利和雙贏，實現(xiàn)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的共同目標(biāo)。”在2011年聯(lián)合國人權(quán)理事會上，中國再次發(fā)言表示贊賞《指導(dǎo)原則》制定的國家與企業(yè)共同實施的“保護(hù)、尊重和救濟(jì)”的人權(quán)框架，并詳細(xì)介紹了中國政府在國內(nèi)促進(jìn)企業(yè)社會責(zé)任的各項措施。如上所述，中國還將《指導(dǎo)原則》納入第四期國家人權(quán)行動計劃，以實際行動促進(jìn)該原則的落實。對此，中國的紡織、基礎(chǔ)建設(shè)和電子信息等部分行業(yè)也都參照《指導(dǎo)原則》專門制定或更新了行業(yè)性社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)與指南，以推動該原則的具體實施。
(二)中國關(guān)于編纂工商業(yè)與人權(quán)問題國際規(guī)則的立場
《在國際人權(quán)法中規(guī)范跨國公司和其他工商企業(yè)活動的具有法律約束力的文書》(下文用該《法律文書》或其修訂版本來指代該文件)是聯(lián)合國從國家義務(wù)的角度推動工商業(yè)與人權(quán)問題發(fā)展的文件。自《零草案》公布以來，國際社會始終在文書的制定目標(biāo)、框架和具體內(nèi)容等方面存在著較大的分歧。針對這些爭議的焦點，中國代表團(tuán)也提出了自己的立場和主張，以促進(jìn)編纂工作的順利進(jìn)行。
1.關(guān)于《法律文書》的原則和目的
《零草案》在前言部分對于文書的宗旨作出了如下規(guī)定，“尊重、保護(hù)、實現(xiàn)和促進(jìn)人權(quán)和基本自由的首要義務(wù)在于國家”，“所有工商企業(yè)都有能力按照相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議，尊重國際公認(rèn)的人權(quán)、勞工權(quán)利、健康和安全標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境和氣候，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”。對此，中國代表團(tuán)在討論《零草案》時提出，要平等處理人權(quán)和發(fā)展的關(guān)系；以合法性原則作為指導(dǎo)，使法律文書所構(gòu)建的責(zé)任機(jī)制及規(guī)則具有確定性和可預(yù)見性；并在最大程度上尋求協(xié)商一致。針對《修訂草案》，中國代表團(tuán)在堅持前述原則的基礎(chǔ)上，明確提出要處理好母國責(zé)任和東道國責(zé)任的關(guān)系，并建議東道國承擔(dān)保障和促進(jìn)本國人民人權(quán)的首要責(zé)任，不給締約國施加現(xiàn)有義務(wù)之外的義務(wù)。此外，中國代表團(tuán)還針對《第二修訂草案》，提出了補(bǔ)充性原則并重申了可預(yù)見性原則，意在把法律文本作為對各國立法的補(bǔ)充，以宣示對于各國的司法主權(quán)和既有的法律原則、規(guī)則的尊重，同時強(qiáng)調(diào)法律文書要清晰規(guī)定跨國企業(yè)的責(zé)任，為跨國企業(yè)營造穩(wěn)定的營商環(huán)境。
2.關(guān)于《法律文書》的適用范圍
《零草案》規(guī)定法律文書應(yīng)適用于在任何具有跨國性質(zhì)的商業(yè)活動中侵犯人權(quán)的行為?！缎抻啿莅浮穼⒃摋l修改為適用于所有商業(yè)活動，而不限于具有跨國性質(zhì)的商業(yè)活動?！兜诙抻啿莅浮穭t將適用范圍規(guī)定為所有商業(yè)企業(yè)，包括但不限于跨國公司和其他從事跨國性質(zhì)商業(yè)活動的商業(yè)企業(yè)。對此，中國代表團(tuán)認(rèn)為，第26/9號決議授權(quán)制定的是規(guī)范跨國公司和其他工商企業(yè)活動的法律文書，如將其適用于所有企業(yè)的商業(yè)活動顯然超出了決議范圍。但是《第三修訂草案》仍然沒有本質(zhì)的改變，規(guī)定文書適用于所有商業(yè)活動。
對于法律文書所涵蓋的人權(quán)范圍，《零草案》規(guī)定應(yīng)適用所有國際和國內(nèi)承認(rèn)的人權(quán)。《修訂草案》則將人權(quán)范圍擴(kuò)大到所有人權(quán)。對此，中國代表團(tuán)認(rèn)為“所有人權(quán)”的界定模糊，該條可能違反國家同意原則，法律文書應(yīng)將人權(quán)范圍限定為國家已加入的國際條約所規(guī)定的人權(quán)。令人可喜的是，《第二修訂草案》對于這一條款的修改體現(xiàn)了中國的建議，將其涵蓋的人權(quán)規(guī)定為“源自《世界人權(quán)宣言》、一國加入的核心國際人權(quán)條約和國際勞工組織的核心公約以及國際習(xí)慣法所規(guī)定的公認(rèn)的人權(quán)和基本自由”。對此，中國代表團(tuán)則進(jìn)一步建議文書應(yīng)該遵循補(bǔ)充性原則，重點規(guī)定商業(yè)活動中最突出、最常見、危害最大、保障不到位的人權(quán)。
3.關(guān)于國家預(yù)防義務(wù)的范圍
《零草案》最初將國家預(yù)防義務(wù)的范圍規(guī)定為，“締約國應(yīng)保證其國內(nèi)法有效規(guī)范所有在其領(lǐng)土或受其管轄或控制的從事跨國性質(zhì)商業(yè)活動的人履行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)”，由于該條款引起了部分國家的反對，《修訂草案》《第二修訂草案》將國家規(guī)范的對象分別修改為“商業(yè)活動”和“商業(yè)企業(yè)”，而刪除了在國家“控制下”的限制條件?！兜诙抻啿莅浮方Y(jié)合前三份草案，重新將國家的預(yù)防義務(wù)界定為，“締約國有效管理在其領(lǐng)土、管轄范圍內(nèi)或在其控制下的所有商業(yè)企業(yè)的活動”，并采取適當(dāng)?shù)姆珊驼叽胧?，確保上述商業(yè)企業(yè)尊重國際公認(rèn)的人權(quán)，防止和減輕在其整個商業(yè)活動和關(guān)系中侵犯人權(quán)的行為。對此，中國代表團(tuán)認(rèn)為，該款要求締約國規(guī)范“在其控制下”的企業(yè)，但未明確何為“控制”，這一模糊的措辭可能導(dǎo)致要求企業(yè)對其商業(yè)伙伴侵犯人權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督，這將給企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營帶來極大的負(fù)擔(dān)和不確定性。同時，引入“商業(yè)關(guān)系”等概念將會違反法人人格和責(zé)任獨立原則，這將增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)影響到各國對法律文書的接受程度。對此，中國代表團(tuán)再次重申，《法律文書》在要求企業(yè)履行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)的同時，確保不給企業(yè)造成不必要的額外負(fù)擔(dān)是保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益、實現(xiàn)發(fā)展權(quán)的重要前提。
4.關(guān)于跨國公司法律責(zé)任的免除
從《第二修訂草案》起，《法律文書》對于國家追究跨國公司等企業(yè)法律責(zé)任的問題作出明確規(guī)定，即企業(yè)履行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)不應(yīng)自動免除侵犯人權(quán)的責(zé)任。對此，中國代表團(tuán)提出，法律文書不僅應(yīng)關(guān)注事后救濟(jì)和追責(zé)，還應(yīng)鼓勵企業(yè)建立人權(quán)合規(guī)政策、履行盡責(zé)義務(wù)，若企業(yè)履行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)卻不能免除責(zé)任，則企業(yè)會喪失盡責(zé)的動力。因此，《法律文書》應(yīng)堅持《指導(dǎo)原則》關(guān)于“盡力即免責(zé)”的主張。
5.關(guān)于司法管轄權(quán)
《法律文書》的四個草案針對司法管轄權(quán)的規(guī)定都十分寬泛，且有逐步擴(kuò)大的趨勢。其中，《零草案》規(guī)定侵權(quán)行為發(fā)生地和被告居所地法院有權(quán)管轄；《修訂草案》規(guī)定侵權(quán)行為發(fā)生、受害者居住地和被告居所地法院有權(quán)管轄；《第二修訂草案》規(guī)定侵權(quán)行為發(fā)生地、侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地和被告居所地法院有權(quán)管轄；《第三修訂草案》規(guī)定侵權(quán)行為發(fā)生地、侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地、被告居所地、被害人國籍地和住所地法院都有權(quán)管轄。此外，《第二修訂草案》和《第三修訂草案》都禁止法院援用“不方便法院原則”為受害者施加法律阻礙。對此，中國代表團(tuán)表示，鑒于“不方便法院原則”能夠避免造成事實上的“普遍管轄”，以及因受害者“挑選法院”而影響公平正義的問題，其具有一定的合理性。如果法律文書禁止該項原則的適用則可能構(gòu)成對各國司法主權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，因此中國代表團(tuán)在工作組第七屆會議中堅持主張文書應(yīng)該刪去禁止“不方便法院”原則的規(guī)定。
6.關(guān)于可適用的法律
《零草案》關(guān)于可適用的法律的規(guī)定非常靈活。《修訂草案》規(guī)定受害者向主管法院提出索賠后，一般適用法院地法，并且該法院地法包括沖突法。除此之外，經(jīng)受害者請求，可以適用侵害行為地、受害者住所地或被告住所地的法律?！兜诙抻啿莅浮吩凇缎抻啿莅浮返幕A(chǔ)上刪去了經(jīng)受害者請求可適用受害者住所地法的規(guī)定。對此，中國代表團(tuán)提出，適用的法律應(yīng)當(dāng)區(qū)分民事和刑事，并且在民事案件中允許受害者自由選擇適用的法律將給企業(yè)帶來不確定性，加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)。同時，法院地法包括沖突法也將導(dǎo)致適用法律的不確定性?！兜谌抻啿莅浮穭h去了法院地法包括沖突法的表述，并將受害者可選擇的法律限定在侵害行為地法和和被告住所地法。
中國在《法律文書》編纂過程中提出的上述觀點，反映了中國在跨國企業(yè)人權(quán)責(zé)任問題上所堅持的尊重一國主權(quán)及其法律秩序，在推進(jìn)跨國企業(yè)履行人權(quán)責(zé)任的同時，兼顧對于跨國公司的公平對待，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的態(tài)度和立場。
三、中國規(guī)制跨國公司域外人權(quán)責(zé)任的挑戰(zhàn)及原因
近10年來，盡管中國不斷加大對于跨國公司域外人權(quán)責(zé)任的立法規(guī)范，積極參與國際層面的軟法治理，以及有關(guān)國際公約的編纂過程，但是對于利用現(xiàn)有規(guī)則推進(jìn)跨國企業(yè)履行人權(quán)責(zé)任的實踐仍處于探索階段。對此，中國需要聚焦跨國企業(yè)目前在域外經(jīng)營中所遭遇的人權(quán)風(fēng)險，全面分析其原因。
(一)中國跨國企業(yè)的域外人權(quán)風(fēng)險
跨國公司等工商企業(yè)的人權(quán)風(fēng)險源于其經(jīng)營行為所導(dǎo)致的負(fù)面人權(quán)影響。中國跨國企業(yè)在經(jīng)營中遭遇的人權(quán)風(fēng)險主要包括信息披露和環(huán)境影響評估不充分、侵犯土地權(quán)利、生計影響、侵犯勞工權(quán)利以及污染與環(huán)境健康威脅等環(huán)境問題的相關(guān)指控。對此，下文主要從工作權(quán)和環(huán)境權(quán)這兩個最常見的人權(quán)問題，來分析中國跨國企業(yè)在域外經(jīng)營中存在的風(fēng)險，從而為認(rèn)識這一問題提供具體的視角。
1.對于工作權(quán)的不利影響
跨國企業(yè)在域外經(jīng)營中與東道國的雇員之間發(fā)生最直接的法律關(guān)系，因而侵害工作權(quán)的風(fēng)險也最大。2008年，聯(lián)合國人權(quán)與跨國公司和其他工商企業(yè)問題秘書長特別代表對于320起工商業(yè)侵犯人權(quán)的案例的分析報告顯示，多數(shù)案件涉及對工作權(quán)的指控，具體包括平等獲得工作的權(quán)利、享有公正和合適報酬的權(quán)利、享有安全工作環(huán)境的權(quán)利以及休息和休閑的權(quán)利等。
實踐中，中國跨國企業(yè)由于缺乏對于工作權(quán)及其標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確理解和權(quán)利保障意識，發(fā)生了一系列侵權(quán)的事件。例如，2007年中國石油化工集團(tuán)有限公司在加拿大投資承建的一處油砂礦工地發(fā)生坍塌事故，造成兩名中國工人遇難，另有四人受傷，該公司因此被罰款150萬美元。又如，2017年，中冶國際工程集團(tuán)有限公司等三家公司在塞班島承包的度假村項目中因涉嫌非法使用勞工、拖欠勞工工資以及造成勞工意外死亡等情況而被東道國處罰，不僅依法承擔(dān)了一系列民事責(zé)任，具體負(fù)責(zé)人還被追究了刑事責(zé)任。近幾年，類似的案件仍然頻繁發(fā)生，而2022年6月發(fā)生的TikTok英國員工因繁重的加班負(fù)擔(dān)而離職的新聞事件無疑引發(fā)了社會對域外的工作權(quán)保護(hù)問題的新一輪關(guān)注。
對此，作為《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》締約國，中國有責(zé)任通過政策和法規(guī)，督促跨國公司在域外經(jīng)營中減少工作環(huán)境中的危險，尤其是應(yīng)該向有關(guān)企業(yè)提供預(yù)防和應(yīng)對事故的數(shù)據(jù)、通知和警告，進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)測和監(jiān)督，并執(zhí)行對于違法行為的適當(dāng)處罰。
2.對于環(huán)境權(quán)的不利影響
環(huán)境權(quán)是一項新興的權(quán)利，近年來不斷得到法定化和具體化，并在各國國內(nèi)法中得到了一定的尊重和保障。在國際人權(quán)法中，環(huán)境權(quán)被認(rèn)為是由健康權(quán)引申出來的權(quán)利?！督?jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第12條第2款乙項指出改善環(huán)境衛(wèi)生是實現(xiàn)健康權(quán)的步驟。此外，2022年7月28日，聯(lián)合國大會以161票贊成、8票棄權(quán)的結(jié)果通過了一項歷史性決議，宣布享有清潔、健康和可持續(xù)的環(huán)境是一項普遍人權(quán)，以推動各國加速履行相關(guān)人權(quán)義務(wù)和承諾。
中國跨國企業(yè)因?qū)λ诘貐^(qū)環(huán)境造成的影響，往往使企業(yè)遭受嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。如2013年7月，非洲國家乍得因中國石油天然氣集團(tuán)有限公司在當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)原油泄漏問題，取消了授予該公司的5項勘探許可，同時向巴黎國際仲裁庭提交了賠償訴訟，并最終獲賠4億美元。又如2011年，由云南國際電力投資有限公司承擔(dān)的總投資達(dá)36億美元的緬甸密送水電站項目被緬甸政府以“破壞環(huán)境”為由宣布擱置，使該公司遭受了數(shù)以億計的財務(wù)付息、維護(hù)費用、違約索賠等巨大的經(jīng)濟(jì)損失。
盡管我國不斷出臺的法律法規(guī)強(qiáng)化了企業(yè)的社會責(zé)任，提升了跨國企業(yè)的合規(guī)管理，但是危及東道國環(huán)境的事件仍時有發(fā)生。2021年8月20日，剛果(金)南基伍省省長因違規(guī)經(jīng)營以及對環(huán)境的不利影響而暫停了中國6家企業(yè)在姆文加(Mwenga)地區(qū)的開采業(yè)務(wù)，為了尊重和支持剛果(金)政府的行動，中國要求涉事企業(yè)盡快撤離。盡管中國積極履行了規(guī)制跨國企業(yè)的人權(quán)義務(wù)和相關(guān)責(zé)任，維護(hù)了中國與剛果的經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，但是其中的經(jīng)濟(jì)損失已無法挽回。
上述幾起案例表明，如果跨國企業(yè)涉及環(huán)境污染的問題，哪怕只是存在相關(guān)威脅也會被東道國高度重視并施以各種形式的處罰，最終導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。跨國企業(yè)危害環(huán)境的風(fēng)險往往存在于如能源開采、印染、工程建設(shè)等第一、第二產(chǎn)業(yè)中，涉及復(fù)雜的利益糾葛，需要政府和企業(yè)對人權(quán)風(fēng)險做好充分的評估和預(yù)防工作。對此，國家有必要通過建立相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，敦促有關(guān)企業(yè)進(jìn)行人權(quán)盡責(zé)調(diào)查，指導(dǎo)跨國企業(yè)在域外的經(jīng)營行為避免人權(quán)風(fēng)險，實現(xiàn)健康發(fā)展。
(二)中國跨國企業(yè)產(chǎn)生人權(quán)風(fēng)險的原因
跨國企業(yè)在經(jīng)營中的負(fù)面人權(quán)影響，從根本上是由其利用東道國與母國在政治、經(jīng)濟(jì)、社會和法律方面的差異性攫取額外的利潤而造成的。除此之外，規(guī)制跨國公司域外經(jīng)營行為的國家制度、行業(yè)規(guī)則以及企業(yè)意識的缺乏和不足也加劇了這一問題的產(chǎn)生。
1.國家缺乏監(jiān)督和落實跨國企業(yè)人權(quán)責(zé)任的制度和機(jī)制
通過對于規(guī)范跨國企業(yè)域外經(jīng)營行為的制度與政策的梳理以及對于企業(yè)所遭遇的人權(quán)風(fēng)險的分析可見，我國有關(guān)跨國企業(yè)的法律體系尚不完善，具體而言，這些不足主要包括如下幾個方面。
首先，GB/T 36000—2015《社會責(zé)任指南》《對外投資合作環(huán)境保護(hù)指南》《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》等文件主要是針對企業(yè)的社會責(zé)任所作出的規(guī)定，仍存在疏漏人權(quán)風(fēng)險的問題，同時文件中有關(guān)人權(quán)責(zé)任的內(nèi)容也存在標(biāo)準(zhǔn)不全面、內(nèi)容抽象以及規(guī)定模糊的不足。其次，缺乏對于企業(yè)履行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)的規(guī)范和監(jiān)督。人權(quán)盡責(zé)義務(wù)是《指導(dǎo)原則》規(guī)定的核心義務(wù)，也是國家履行人權(quán)保護(hù)義務(wù)，防止個人免受企業(yè)等第三方侵害的重要方面。相關(guān)法律制度的缺失不僅會導(dǎo)致企業(yè)忽視人權(quán)盡責(zé)義務(wù)，也會限制政府部門對于企業(yè)履行這一義務(wù)的具體指導(dǎo)和有效監(jiān)督。再次，缺乏監(jiān)督跨國企業(yè)域外經(jīng)營行為的完備機(jī)制。盡管目前有關(guān)部門及部分規(guī)章也涉及規(guī)范企業(yè)域外經(jīng)營行為的內(nèi)容，但是還不具體和完整，無法形成統(tǒng)一的、細(xì)致的指導(dǎo)體系。如商務(wù)部發(fā)布的《境外投資管理辦法》等文件，其覆蓋的業(yè)務(wù)領(lǐng)域均失之過狹。在事前審查方面，有關(guān)規(guī)章和文件僅涉及對部分主體對外投資的審核；審核的項目范圍不僅狹窄，僅局限于敏感地區(qū)、敏感行業(yè)，而且審核內(nèi)容不甚關(guān)注企業(yè)的人權(quán)責(zé)任，并在強(qiáng)制性和可行性方面存在較大漏洞。在事中監(jiān)管方面，尚無明確的規(guī)范性文件，缺乏持續(xù)有效的監(jiān)督。規(guī)范性文件的缺失不僅使行政部門在履行相關(guān)職責(zé)時無法可依，而且也導(dǎo)致跨國企業(yè)在預(yù)防、補(bǔ)救人權(quán)風(fēng)險時無章可循，存在較大的自由性和漏洞。最后，缺乏關(guān)于國家向受害者提供救濟(jì)以及敦促企業(yè)進(jìn)行救濟(jì)的有關(guān)制度規(guī)范。“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，在跨國企業(yè)的人權(quán)責(zé)任領(lǐng)域同樣應(yīng)該重視對于權(quán)利受害者的救濟(jì)。提供權(quán)利救濟(jì)不僅是國家的人權(quán)義務(wù)，也是企業(yè)的基本責(zé)任。目前國際層面正在推進(jìn)各國受理來自域外的針對跨國公司人權(quán)申訴的進(jìn)程，并出現(xiàn)了部分前沿性的探索。對此，我國的司法制度如何應(yīng)對這一趨勢并適度調(diào)整現(xiàn)有的管轄權(quán)等問題需要逐步提上討論日程。
2.行業(yè)欠缺人權(quán)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)制
在缺乏系統(tǒng)性的法律規(guī)范的情況下，行業(yè)規(guī)則應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)跨國企業(yè)等工商業(yè)尊重人權(quán)、承擔(dān)社會責(zé)任的補(bǔ)充作用，但是，由于我國目前關(guān)于工商業(yè)人權(quán)責(zé)任的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)僅在如橡膠、紡織、農(nóng)業(yè)、礦業(yè)等少數(shù)領(lǐng)域中存在，因此發(fā)揮的作用非常有限。此外，行業(yè)內(nèi)部對于人權(quán)責(zé)任的推進(jìn)作用從某種程度上還取決于行業(yè)組織建設(shè)和運(yùn)營情況，具有一定的隨機(jī)性。
在國內(nèi)，在促進(jìn)企業(yè)社會責(zé)任方面有所建樹的行業(yè)協(xié)會，往往是在政府部門的支持和引導(dǎo)下或與政府部門有深度合作的情況下進(jìn)行工作的，這也成為國內(nèi)行業(yè)協(xié)會推行企業(yè)人權(quán)責(zé)任的常態(tài)。譬如，在紡織行業(yè)中，中國紡織工業(yè)聯(lián)合會在工信部和商務(wù)部的大力支持下，成立了社會責(zé)任建設(shè)推廣委員會，推廣進(jìn)和落實《CSC9000T中國紡織服裝企業(yè)社會責(zé)任管理體系》等工作。又如在橡膠行業(yè)中，企業(yè)社會責(zé)任的推進(jìn)則部分依托于由商務(wù)部、國家林業(yè)局和英國國際發(fā)展部共同合作的“中英合作國際林業(yè)骰子與貿(mào)易項目”子項目——“中國國際橡膠投資與貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展項目”，并由中國五礦化工進(jìn)出口商會承辦和開展相關(guān)工作。但總體而言，國內(nèi)行業(yè)內(nèi)部還普遍缺乏履行人權(quán)責(zé)任的自主意識，很多企業(yè)不能清晰地認(rèn)識到人權(quán)盡責(zé)等義務(wù)的重要意義，并缺乏實施機(jī)制的保障?，F(xiàn)有實踐表明，行業(yè)組織和政府的良性合作確是具有可復(fù)制性的經(jīng)驗，但是行業(yè)組織自身的積極性有待于進(jìn)一步的強(qiáng)化；而行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建立以及人權(quán)合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的推行，則需要各行業(yè)結(jié)合自身的特點來設(shè)計和推廣。
3.部分跨國企業(yè)欠缺履行人權(quán)責(zé)任的機(jī)制和尊重人權(quán)的意識
《指導(dǎo)原則》關(guān)于工商業(yè)尊重人權(quán)的義務(wù)主要包括人權(quán)盡責(zé)和權(quán)利救濟(jì)兩個方面。其中，人權(quán)盡責(zé)義務(wù)可謂工商業(yè)人權(quán)責(zé)任的核心內(nèi)容。該義務(wù)是指工商企業(yè)都應(yīng)履行相關(guān)程序，以確定、防止和緩解因其自身活動或者商業(yè)關(guān)系而造成的人權(quán)影響，并說明如何處理這些影響。這不僅要求企業(yè)能夠確認(rèn)和評估人權(quán)風(fēng)險，還要吸納評估的結(jié)果，采取適當(dāng)行動，并跟蹤行動的有效性和通報有關(guān)情況，以管理和消除不利的人權(quán)影響。而權(quán)利救濟(jì)的義務(wù)則是指企業(yè)應(yīng)該向有關(guān)受害者提供賠償?shù)染葷?jì)。但是在實踐中，上述兩項人權(quán)責(zé)任在跨國企業(yè)的經(jīng)營中往往是缺失的。究其原因，主要是我國跨國企業(yè)履行人權(quán)責(zé)任的機(jī)制并不健全，在風(fēng)險管理中多數(shù)欠缺全面的應(yīng)對人權(quán)風(fēng)險的防范機(jī)制，對于人權(quán)風(fēng)險的認(rèn)識和合規(guī)建設(shè)十分不足。
上述問題也集中反映了中國跨國企業(yè)缺乏社會責(zé)任和人權(quán)意識的情況。近年來，盡管隨著我國對于國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的逐步接受，法治的逐漸健全和企業(yè)治理模式的轉(zhuǎn)型，很多工商企業(yè)對于社會責(zé)任已經(jīng)有所認(rèn)識和承擔(dān)，也逐步開始強(qiáng)化合規(guī)建設(shè)，但是對于人權(quán)責(zé)任仍然處于懵懂的狀態(tài)。在工商業(yè)與人權(quán)議題中，中國企業(yè)參與感較弱。譬如，盡管中國企業(yè)為2030年可持續(xù)發(fā)展作出了世界矚目的貢獻(xiàn)，但是截至2021年11月，在全球加入“聯(lián)合國全球契約”的19,000多家公司中只包括585個中國跨國企業(yè)。而在全球契約中國網(wǎng)絡(luò)中，中國的成員也僅有1,080家公司。這顯然與中國對外投資流量、中國企業(yè)域外分支機(jī)構(gòu)規(guī)模和數(shù)量不成比例，部分揭示了中國企業(yè)較少參與國際層面的人權(quán)交流與合作，甚至可能對工商業(yè)與人權(quán)問題一無所知的情況?？v觀當(dāng)今世界的經(jīng)貿(mào)合作規(guī)則以及企業(yè)管理模式的轉(zhuǎn)變，跨國企業(yè)缺乏人權(quán)盡責(zé)機(jī)制以及相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，缺乏尊重人權(quán)的意識將會使其在域外經(jīng)營中面臨嚴(yán)峻的考驗，并阻礙其健康發(fā)展。中國跨國企業(yè)只有進(jìn)一步強(qiáng)化合規(guī)建設(shè)，特別是人權(quán)合規(guī)建設(shè)，提升人權(quán)風(fēng)險意識，才能實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。
四、中國規(guī)制跨國企業(yè)域外人權(quán)責(zé)任的完善措施
對于跨國企業(yè)所面臨的人權(quán)風(fēng)險及其原因的分析表明，中國還需要通過立法、行政和司法措施進(jìn)一步規(guī)制跨國公司的人權(quán)責(zé)任。對此，中國應(yīng)該從國情出發(fā)，著眼于國際層面在跨國企業(yè)人權(quán)責(zé)任問題上的發(fā)展趨勢，并在適當(dāng)參考其他國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索規(guī)制跨國公司域外經(jīng)營行為及其人權(quán)責(zé)任的制度和實踐，以應(yīng)對中國跨國企業(yè)在對外投資中遇到的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，增進(jìn)中國可持續(xù)發(fā)展的能力和對世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)。
(一)立法層面
鑒于國內(nèi)已有不少關(guān)于跨國企業(yè)人權(quán)責(zé)任的制度和規(guī)范，目前在立法層面的工作應(yīng)該聚焦這些制度協(xié)調(diào)性的提升，并側(cè)重于彌補(bǔ)法律的空白。
由于人權(quán)盡責(zé)義務(wù)是跨國企業(yè)人權(quán)責(zé)任中的重中之重，而且部分國家和地區(qū)已經(jīng)完成了相關(guān)立法工作，因此中國也應(yīng)結(jié)合實際情況，著手啟動有關(guān)跨國企業(yè)人權(quán)盡責(zé)義務(wù)的立法程序，特別是前期的準(zhǔn)備工作。如上所述，人權(quán)盡責(zé)義務(wù)不僅在《指導(dǎo)原則》中有明確規(guī)定，在《法律文書》中也占據(jù)重要地位。對此，歐盟以及部分國家在這一方面已經(jīng)制定了專門法律，要求符合一定標(biāo)準(zhǔn)的工商企業(yè)履行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)，通過檢查業(yè)務(wù)關(guān)系中的人權(quán)風(fēng)險、披露信息以及管理人權(quán)風(fēng)險的程序，來消除和防止自身及其分支機(jī)構(gòu)和商業(yè)伙伴造成的域內(nèi)和域外人權(quán)影響。如法國于2017年通過的《母公司和承包商的盡責(zé)調(diào)查法》、美國于2010年通過的《加利福尼亞州供應(yīng)鏈透明度法案》、德國于2021年通過的《供應(yīng)鏈盡職調(diào)查法》以及歐盟2022年提出的《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查指令(草案)》等等。對此，中國也有必要推進(jìn)關(guān)于跨國企業(yè)等工商業(yè)履行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)的立法工作，一方面是為實施國際層面的各項軟法或硬法規(guī)則作出必要的準(zhǔn)備，另一方面也為應(yīng)對其他國家的相關(guān)做法對我國企業(yè)的影響制定必要的法律對策，從而為中國企業(yè)的對外投資和經(jīng)營創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。
考慮到目前規(guī)制跨國公司人權(quán)責(zé)任的國際、國別規(guī)則和實踐以及中國跨國企業(yè)的特點，中國對于跨國公司人權(quán)盡責(zé)的立法應(yīng)著重對如下幾個方面進(jìn)行思考。首先，人權(quán)盡責(zé)法應(yīng)慎重考慮區(qū)別適用于大型企業(yè)和中小企業(yè)，并作出合理的標(biāo)準(zhǔn)劃分。人權(quán)盡責(zé)義務(wù)過于嚴(yán)苛無疑會對中小型企業(yè)造成嚴(yán)重負(fù)擔(dān)，影響到經(jīng)濟(jì)的活力。因此，該法主要應(yīng)針對大型企業(yè)，并應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的實際情況，根據(jù)企業(yè)的規(guī)模對于人權(quán)盡責(zé)法的適用范圍進(jìn)行研判。其次，人權(quán)盡責(zé)法的適用是否區(qū)分國營企業(yè)和私營企業(yè)應(yīng)予全面考慮。國營企業(yè)和私營企業(yè)引發(fā)國家責(zé)任的風(fēng)險是不同的，前者因為可能涉及國家的控制而產(chǎn)生直接的國家人權(quán)責(zé)任，而且國營企業(yè)承擔(dān)人權(quán)盡責(zé)義務(wù)等能力也顯著高于私營企業(yè)。因此，可考慮在不影響國營企業(yè)競爭力的情況下，制定更高的人權(quán)盡責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，以防范更大的人權(quán)風(fēng)險。再次，人權(quán)盡責(zé)立法對于供應(yīng)鏈的適用應(yīng)是一個逐步推進(jìn)的過程。從目前各國的相關(guān)立法可以看出，鑒于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的供應(yīng)鏈比較漫長，在全供應(yīng)鏈推行人權(quán)盡責(zé)義務(wù)將使企業(yè)背上過分沉重的負(fù)擔(dān)。此外，讓企業(yè)為供應(yīng)鏈中的所有商業(yè)伙伴承擔(dān)責(zé)任，不僅與公司法人責(zé)任獨立原則有一定沖突，而且尚不具有現(xiàn)實基礎(chǔ)。最后，我國對于人權(quán)盡責(zé)義務(wù)的法律責(zé)任的規(guī)定可考慮有條件的盡職免責(zé)原則。盡責(zé)不免責(zé)無疑會使企業(yè)喪失人權(quán)盡責(zé)動力，使人權(quán)盡責(zé)義務(wù)在實踐中難以實現(xiàn)；但是，絕對的盡責(zé)免責(zé)，也會從某種程度上削弱對于人權(quán)的保障。因此，關(guān)于這一問題的相關(guān)法律應(yīng)在考慮企業(yè)有否充分履行義務(wù)的基礎(chǔ)上，判斷部分還是全部免除企業(yè)責(zé)任，并作出相應(yīng)的規(guī)定。
(二)行政層面
盡管在經(jīng)營中防范人權(quán)風(fēng)險和履行人權(quán)責(zé)任的主體是跨國企業(yè)自身，但是國家也應(yīng)履行相應(yīng)的保障人權(quán)的義務(wù)，并采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣硪?guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督跨國企業(yè)的經(jīng)營行為，協(xié)助企業(yè)實現(xiàn)合法合規(guī)的經(jīng)營。
第一，政府部門應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會和社會組織全面建立包括人權(quán)責(zé)任在內(nèi)的企業(yè)社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，并提供支持。在當(dāng)今國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系中，遵循行業(yè)協(xié)會的社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)成為企業(yè)參與國際經(jīng)貿(mào)活動的準(zhǔn)入門檻。迄今為止，世界上已經(jīng)有超過400種社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)編織成的規(guī)則網(wǎng)絡(luò)不再是企業(yè)自發(fā)和自律的產(chǎn)物，而是上升為某種強(qiáng)制性義務(wù)。為了向“走出去”的企業(yè)提供更好的戰(zhàn)略支持，政府部門應(yīng)該引導(dǎo)行業(yè)組織結(jié)合中國自身的需求和發(fā)展特點，參照國際通行的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，制定各行業(yè)的社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，從而幫助企業(yè)完善經(jīng)營行為。
具體而言，政府部門應(yīng)該采取如下措施：首先，創(chuàng)新政府與行業(yè)協(xié)會的合作模式，引導(dǎo)并協(xié)助行業(yè)協(xié)會為企業(yè)履行社會責(zé)任提供具有可操作性的義務(wù)指導(dǎo)和程序指引，并依托行業(yè)協(xié)會或者其他機(jī)構(gòu)產(chǎn)生第三方評估機(jī)制，充分發(fā)揮行業(yè)內(nèi)部自律效果。其次，引導(dǎo)和支持將有關(guān)社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)融入我國企業(yè)的經(jīng)營模式和企業(yè)文化，繼而推廣并形成行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。最后，充分重視企業(yè)的內(nèi)生動力，鼓勵企業(yè)開展人權(quán)教育，提升企業(yè)遵守行業(yè)社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的動力和自覺。
第二，考慮建立負(fù)責(zé)跨國公司等工商業(yè)人權(quán)問題的專門政府機(jī)構(gòu)，并建立健全監(jiān)督機(jī)制。首先，建立體系化的專門政府機(jī)構(gòu)來規(guī)范和監(jiān)督跨國企業(yè)的經(jīng)營行為勢在必行。由于國家對于跨國企業(yè)的監(jiān)管需要建立協(xié)同性的多種機(jī)制才能達(dá)到良好的效果，因此建立職能完備的專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)實施各項職能，或者建立一個領(lǐng)導(dǎo)性的專門機(jī)構(gòu)，并由其牽頭其他職能部門形成齊抓共管的工作模式對于推進(jìn)此項工作是大有裨益的。例如，加拿大在外事與貿(mào)易部下設(shè)采掘業(yè)社會責(zé)任顧問辦公室，作為負(fù)責(zé)礦業(yè)企業(yè)社會責(zé)任的咨詢和爭端解決機(jī)構(gòu)，就是一個良好的范例。而中國國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會于2022年3月16日新成立的社會責(zé)任局也釋放了一個積極的信號，即中國對于工商企業(yè)社會責(zé)任的重視在逐步強(qiáng)化，行政部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和支持也已經(jīng)逐步落實。其次，建立行政救濟(jì)機(jī)制。面對日趨復(fù)雜的工商業(yè)人權(quán)問題，為了疏解相關(guān)矛盾和糾紛、緩解司法系統(tǒng)的沉重負(fù)擔(dān)，更好地預(yù)防、減少和解決相關(guān)的侵權(quán)問題，國家應(yīng)該探討新的行政救濟(jì)途徑。而新建立的負(fù)責(zé)提供行政救濟(jì)的機(jī)構(gòu)可以接受和調(diào)查對于企業(yè)侵犯人權(quán)的指控，并有權(quán)處罰侵權(quán)方和提供相應(yīng)的賠償，從而支持國家更好地履行保障人權(quán)的義務(wù)。再次，建立健全監(jiān)督和過程評估機(jī)制，強(qiáng)化對于人權(quán)風(fēng)險的事前和事中監(jiān)督環(huán)節(jié)的作用。具體而言，全面建立和落實企業(yè)定期報告制度，敦促有關(guān)企業(yè)定期提供有關(guān)人權(quán)盡責(zé)情況的報告；授權(quán)職能部門審議報告并不定期對企業(yè)進(jìn)行抽檢或者組織對話，從而增強(qiáng)對于企業(yè)持續(xù)性監(jiān)督。最后，建立激勵與懲罰機(jī)制，敦促企業(yè)落實人權(quán)責(zé)任。具體措施包括：建立紅黑榜，優(yōu)獎劣罰，強(qiáng)化對有杰出表現(xiàn)企業(yè)的宣傳和投資優(yōu)惠等政策支持；對于不能按期上交報告和接受抽檢的企業(yè)進(jìn)行約談和警告；企業(yè)報告驗收不合格或抽檢不合格的，可酌情撤銷對其在海外投資方面的優(yōu)惠政策，甚至取消其市場準(zhǔn)入資格；對于企業(yè)惡意放任人權(quán)風(fēng)險造成人權(quán)影響的情況，可勒令企業(yè)進(jìn)行一定懲罰性賠償?shù)?。上述職能可由專門成立的機(jī)構(gòu)來執(zhí)行，在不具備這一條件的情況下，也可由目前的工商、金融、勞動等行政機(jī)構(gòu)各自分擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，以全面強(qiáng)化對于跨國企業(yè)履行人權(quán)責(zé)任的引導(dǎo)和監(jiān)督，從而更好地發(fā)揮政府作用，強(qiáng)化中國的跨國企業(yè)在某些領(lǐng)域的國際優(yōu)勢地位。
(三)司法層面
縱觀《指導(dǎo)原則》所構(gòu)建的由“國家保護(hù)人權(quán)”“企業(yè)尊重人權(quán)”以及“提供救濟(jì)”三大支柱組成的工商業(yè)與人權(quán)框架，前兩大支柱已經(jīng)在國際和國別制度與實踐中得到極大的夯實，但是國家和企業(yè)在為受害者提供救濟(jì)的義務(wù)方面卻并未取得突破性的進(jìn)步。尤其是在司法層面，各國法律制度的差異、訴訟成本以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益等問題都在牽制著對于受害者的有效救濟(jì)。
就目前各國對跨國企業(yè)侵權(quán)行為進(jìn)行域外管轄的實踐而言，盡管多數(shù)國家尚未采取積極措施，但是考慮到《法律文書》編纂過程的推進(jìn)，以及我國“一帶一路”倡議落實過程中可能遇到的現(xiàn)實需求，有必要對這一問題進(jìn)行思索和規(guī)劃。第一，對于不方便法院原則的適用問題，盡管《第三修訂草案》認(rèn)為應(yīng)避免設(shè)置包括不方便法院原則在內(nèi)的法律障礙，但是要求國家拋棄這一原則可能涉及侵犯一國司法主權(quán)，同時有引發(fā)“挑選法院”而導(dǎo)致濫訴之虞。鑒于此，對于此種沖突，我國可考慮在受害者無法在東道國獲得任何司法救濟(jì)的情況下，適當(dāng)調(diào)整對于這一原則的適用，結(jié)合具體案例的情況，靈活、合理地確立本國法院對案件的管轄權(quán)，從而兼顧國家利益與受害人獲得救濟(jì)的利益。第二，在為受害者提供司法救濟(jì)方面適當(dāng)提供便利。在多數(shù)國家通行的公司法人獨立和有限責(zé)任制度從不同程度上阻礙著受害者向跨國公司的母公司進(jìn)行追責(zé)，目前在國際層面尚不存在統(tǒng)一的“揭開公司面紗”的適用標(biāo)準(zhǔn)和實踐。為了進(jìn)一步提升我國在司法層面提供救濟(jì)的能力，司法機(jī)關(guān)可以在必要的情況下，結(jié)合具體案情，通過對公司法等法律的解釋來追究有關(guān)跨國企業(yè)母公司的相關(guān)責(zé)任，但是考慮到這種司法實踐的突破可能產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)成本和司法成本，需要格外謹(jǐn)慎地適用。第三，針對舉證困難問題，《第三修訂草案》要求締約國應(yīng)在符合國際法和憲法的情況下，允許法官在適當(dāng)案件中適用舉證責(zé)任倒置的證據(jù)規(guī)則。對此，我國司法機(jī)關(guān)也可以在未來實踐中參考有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)對于證據(jù)規(guī)則進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，從而推進(jìn)國家在規(guī)制跨國企業(yè)人權(quán)責(zé)任方面所承擔(dān)的救濟(jì)責(zé)任。
隨著中國企業(yè)走出去的規(guī)模日益龐大，跨國企業(yè)在域外經(jīng)營中也面臨越來越多的人權(quán)風(fēng)險。針對這一問題，中國近年來頒布了一系列政策法規(guī)來引導(dǎo)和規(guī)范工商企業(yè)遵守東道國法律、尊重人權(quán)，切實履行社會責(zé)任，并積極參與國際層面的治理。實踐中，由于有關(guān)跨國企業(yè)人權(quán)責(zé)任的法律體系尚不完善，行業(yè)規(guī)則以及企業(yè)人權(quán)意識的缺失，中國的跨國企業(yè)在域外經(jīng)營中仍然面臨著在工作權(quán)和環(huán)境權(quán)等方面的人權(quán)風(fēng)險，并危及正常的經(jīng)營和發(fā)展。為了給中國企業(yè)走出去創(chuàng)造更好的制度保障，中國不僅應(yīng)進(jìn)一步跟進(jìn)《法律文書》的編纂過程，積極為跨國企業(yè)的全球治理提供中國方案，而且要著眼于國際層面的發(fā)展趨勢以及他國實踐，結(jié)合中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和中國企業(yè)的現(xiàn)狀，積極采取立法、行政和司法措施，切實推進(jìn)跨國企業(yè)履行人權(quán)責(zé)任，全面落實《國家人權(quán)行動計劃》所宣明的遵循《指導(dǎo)原則》的承諾，從而彰顯中國對于世界發(fā)展的大國責(zé)任和大國擔(dān)當(dāng)，為構(gòu)建公平合理的國際經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)世界人權(quán)事業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。
【孫萌，中國政法大學(xué)人權(quán)研究院教授。本文系中國人權(quán)研究會項目“國家規(guī)制本國跨國公司域外行為的人權(quán)義務(wù)(項目編號：CSHRS2020-25YB)”的階段性研究成果?！?br />
Abstract：As China's overseas investment and business operations continue to grow，the issue of human rights risks faced by Chinese transnational corporations abroad has attracted sustained attention from society.In recent years，China has enacted a series of laws，regulations，and policies to better regulate the overseas business conduct of transnational corporations，urging them to respect the human rights of the people in host countries and fulfill their social responsibilities to achieve sustainable development.Meanwhile，China has actively participated in the formulation of the Legally Binding Instrument on Activities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises in International Human Rights Law，providing a Chinese solution to promote global governance of transnational corporations.However，in practice，the lack of institutional mechanisms，systems，and industry rules to supervise and guide transnational enterprises in fulfilling their human rights responsibilities，as well as the limited awareness of human rights risks among these enterprises，have resulted in ongoing human rights risks in their overseas business operations，particularly regarding labor rights and environmental rights.In response，China should take its national conditions into consideration and focus on the development trends of human rights issues in the business sector at the international level.Drawing on the experiences of other countries，China should explore and establish institutional and practical measures to regulate the human rights responsibilities of transnational enterprises through legislation，administration，and judiciary actions，in order to address the risks and challenges faced by Chinese enterprises in foreign investments and contribute to the sustainable development of the world and global human rights governance.
Keywords：Transnational Corporation；Extraterritorial Human Rights Responsibility；Corporate Social Responsibility；Compliance Construction；Human Rights Due Diligence
(責(zé)任編輯 陸海娜)
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