摘要
2023年2月15—16日，聯(lián)合國經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利委員會對中國第三次履約報告正式進行了審議，該委員會關(guān)于中國的結(jié)論性意見大幅增加了新的關(guān)注問題，其中涉疆和涉藏問題、氣候變化問題、新型冠狀病毒感染疫情問題以及“一帶一路”問題尤其引人注目。結(jié)論性意見對“一帶一路”、涉疆和涉藏事項等問題作出了很多有悖事實的指責。該委員會也無視中國的履約成就，一改其慣常實踐，對中國履約“積極方面”與“消極方面”作出了極為失衡的評價，明顯體現(xiàn)出了對中國的偏見。在國際地緣政治緊張關(guān)系不斷加劇的背景下，我們應(yīng)正確對待國際人權(quán)機制存在的缺陷，既應(yīng)肯定其對我國人權(quán)保障制度完善具有一定的積極作用，也有必要對其有悖事實的指責堅決予以澄清和回擊。
關(guān)鍵詞
《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》 經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利委員會 結(jié)論性意見 中國
2023年2月15—16日，中國對《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》（以下簡稱《公約》）的第三次履約報告正式接受聯(lián)合國條約機構(gòu)——經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利委員會（以下簡稱委員會）的審議。這是繼2004年和2014年之后中國履約報告第三次接受該委員會的審議。此次審議是在近些年中美關(guān)系不斷惡化、以美國為首的西方對中國的人權(quán)攻擊不斷加劇的背景下進行的。這種國際地緣政治的變化不僅給中國在應(yīng)對來自外部的人權(quán)壓力方面提出了很大的挑戰(zhàn)，也會讓人權(quán)條約機構(gòu)面臨更大的考驗。這類機構(gòu)能否在人權(quán)立場日益對立的國際環(huán)境中保持條約機構(gòu)的中立性和專業(yè)性將會對其權(quán)威性造成很大的影響。本文旨在對委員會對中國履約報告的審議情況做一次全面的審視。文章將對委員會在某些問題上的事實認定錯誤及其體現(xiàn)出的明顯偏見提出批評，對國際地緣政治緊張關(guān)系不斷加劇的背景下我們應(yīng)如何理性對待國際人權(quán)機制進行討論并提出自己的意見和建議。
01 委員會對中國第三次履約報告審議的基本情況
自2001年6月27日《公約》正式生效后，中國已經(jīng)向該公約的條約機構(gòu)提交了三次履約報告并接受其審議。最近的一次履約報告提交于2019年12月19日，并在2023年2月15—16日獲得了委員會的正式審議。在締約國提交報告后，由于還存在委員會向締約國提出問題清單與締約國進行回應(yīng)的環(huán)節(jié)，并且受經(jīng)費和會期等方面的限制，委員會對締約國報告的審議工作一直存在嚴重的拖延現(xiàn)象，因此委員會的正式審議時間往往要大大晚于締約國提交報告的時間。不僅如此，委員會審議的內(nèi)容一般會包括本報告周期整個時間段內(nèi)的締約國履約狀況，而不僅僅包括締約國正式報告所述的履約情況。正因如此，委員會于2023年2月對中國履約報告審議的內(nèi)容并非只是從2014年5月（委員會對中國履約報告進行第二次審議）到2019年12月（中國第三次提交報告）之間五年半的情況，而是從2014年5月到2023年2月之間近九年的履約狀況。
（一）委員會與中國政府的現(xiàn)場對話
就像前兩次對中國報告的審議會議一樣，中國政府對此次審議也顯示出極其強烈的參與意愿，再次派出了陣容龐大的代表團參與會議。代表團照例由中國常駐聯(lián)合國日內(nèi)瓦辦事處和瑞士其他國際組織代表團常駐代表擔任團長，在其率領(lǐng)下共有來自中央人民政府、香港和澳門特別行政區(qū)政府的39名官員參與了會議。中央人民政府派出參會代表的單位包括外交部、國家宗教事務(wù)局、最高人民法院、教育部、國家民族事務(wù)委員會、國家衛(wèi)生健康委員會、國務(wù)院婦女兒童工作委員會、國務(wù)院新聞辦公室、中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部、公安部、民政部、文化和旅游部、人力資源和社會保障部。與上次審議相比，此次參與的機構(gòu)增加了公安部和中國疾病預(yù)防控制中心；此外，有些部委具體參與的部門也有所調(diào)整，例如，教育部此次指派的官員來自少數(shù)民族教育司而不是以往的政策與法規(guī)司。很顯然，這種調(diào)整可以更好地對諸如涉藏、涉疆和與新型冠狀病毒感染疫情（以下簡稱新冠疫情）相關(guān)的注定會受到此次審議關(guān)注的核心人權(quán)議題作出回應(yīng)。在港澳特別行政區(qū)代表方面，雖然與上次相比，澳門特別行政區(qū)政府的代表人數(shù)有所減少（從7人減為3人），但香港特別行政區(qū)政府的代表人數(shù)有了顯著的增長（從7人增加到10人），這說明香港特別行政區(qū)政府充分意識到近些年來在西方熱炒香港議題的情況下，與《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》相關(guān)的議題必然會成為此次審議的一個熱點。
就締約國報告的審議而言，現(xiàn)場的審議會議只是其中一個環(huán)節(jié)而已，不過也是最引人注目的環(huán)節(jié)。在現(xiàn)場審議會議之前，委員會通常已經(jīng)從締約國的報告、締約國對問題清單的回應(yīng)以及非政府組織的報告等信息來源了解到締約國履約的基本情況。不過，這些書面審議無論如何都無法代替現(xiàn)場審議。現(xiàn)場審議是人權(quán)條約機構(gòu)與締約國政府代表開展的一種面對面的對話機制，它不僅有助于委員會更全面地了解締約國保障《公約》權(quán)利的狀況以及對相關(guān)問題的態(tài)度，而且可以為委員會與締約國之間建立良性工作關(guān)系創(chuàng)造必要條件。目前委員會共有18位委員，他們分別來自俄羅斯、埃及、阿塞拜疆、摩洛哥、毛里求斯、羅馬尼亞、尼日利亞、巴拉圭、比利時、韓國、薩爾瓦多、西班牙、泰國、蘇里南、阿根廷、印度、中國和德國。不過，與2014年審議時有15位委員參加與中國代表團的互動相比，參加此次審議并實質(zhì)性參與對話的委員無疑要少了不少，只有9位委員（包括主持會議的委員會主席）真正參與了與中國代表團的互動；來自中國的委員沈永祥因為需要回避未參與本次審議。
在委員會與締約國進行直接對話時，對于締約國報告內(nèi)容相對熟悉的國家報告員和國家專責小組成員通常會發(fā)揮相當?shù)闹鲗?dǎo)性作用。根據(jù)委員會審議的一般程序，在締約國代表應(yīng)邀做開幕發(fā)言后，首先由國家報告員簡要說明對締約國報告的看法，并提出一系列初步問題，然后由專責小組成員根據(jù)其對《公約》權(quán)利條款的相關(guān)分工對締約國的報告進行評論或提出問題。當然，主席也會請在場的其他委員進行提問或發(fā)表評論。2023年的審議會議基本是按照這種模式進行的。會議由來自埃及的委員會主席擔任主持人，由來自德國的國家報告員首先對中國政府的報告進行評論并提出問題。在后面的對話中，國家報告員與三位分別來自印度、比利時和毛里求斯的國家專責小組成員幾乎主導(dǎo)了整個對話過程，而其他來自韓國、阿根廷、巴拉圭和西班牙的委員只是就個別問題對中國代表團提出了問題。
在現(xiàn)場審議的主題方面，此次審議與上次具有相似的一面。委員會仍然關(guān)注人權(quán)維護者和律師的權(quán)利、對各種弱勢群體的歧視、社會保障的覆蓋率、家庭暴力、工作場所性騷擾、留守兒童等問題。但與上次相比，這次審議最突出的一點是，委員會的注意力在很大程度上都被涉疆、涉藏問題和“一帶一路”等近些年來被西方熱炒的中國人權(quán)話題所占據(jù)，委員會委員提出的近一半有關(guān)中國內(nèi)地的問題都指向這幾個方面。在涉及中國香港和中國澳門地區(qū)的人權(quán)問題上，就像2014年審議一樣，香港問題仍然是委員會關(guān)注的重點。就像所有人都可以預(yù)料的那樣，在此次審議中，委員會最多的問題都指向了與《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》相關(guān)的問題。
（二）委員會結(jié)論性意見的主要內(nèi)容
依據(jù)《公約》第16條，締約國提交報告的內(nèi)容是“遵行本公約所承認的權(quán)利方面所采取的措施和所取得的進展”；而委員會作為條約機構(gòu)審議締約國履約報告的目標是“有效地評價實現(xiàn)《公約》所載義務(wù)的進度”，并“使締約國本身能夠更好地理解在逐漸實現(xiàn)充分的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利方面所遇到的問題和缺點”。根據(jù)聯(lián)合國人權(quán)條約機構(gòu)的普遍實踐，委員會對締約國報告審議的最終結(jié)果是發(fā)布針對特定國家的“結(jié)論性意見”（concluding observations）。結(jié)論性意見一般會指出締約國在履約方面存在的積極進展，但重心會放在委員會認為締約國在履約方面存在問題的方面。
就委員會針對中國內(nèi)地提出的“關(guān)注的主要問題及建議”而言，2023年結(jié)論性意見與2014年結(jié)論性意見相比既有相似之處，也存在不少差異。2023年關(guān)注的主要問題共有34項，與2014年的31項相比，在數(shù)量上有所增長。在關(guān)注的具體問題方面，兩個結(jié)論性意見在18個事項上的表述具有較大的相似性，具體包括《公約》在國內(nèi)的適用、國家人權(quán)機構(gòu)、司法機關(guān)的獨立性、腐敗、國際經(jīng)濟合作、工商企業(yè)與人權(quán)、不歧視原則、戶籍制度、性別平等、失業(yè)、殘疾人權(quán)利、工作條件、社會保障、扶貧、衛(wèi)生保健、受教育的機會、少數(shù)民族的文化權(quán)利、人權(quán)維護者和人權(quán)律師的權(quán)利。不過兩者存在的差異也是非常明顯的。這種差異主要表現(xiàn)在以下三個方面：
第一，某些2014年關(guān)注的事項在2023年就不再列為主要關(guān)注事項。例如，“最低工資”“適足食物權(quán)”“艾滋病毒 / 艾滋病感染者”“家庭暴力”“污染、生態(tài)惡化” 這些構(gòu)成2014年主要關(guān)注問題的事項在2023年就徹底消失了；而2014年時曾作為主要關(guān)注問題的“計劃生育”“強制搬遷”“工作場所性騷擾”在2023年也不再作為一個獨立的問題予以關(guān)注，它們只是作為少數(shù)民族問題或者“工作條件”問題中一個附帶 問題而被提及。
第二，2023年結(jié)論性意見增加了相當數(shù)量的新關(guān)注事項，具體包括“數(shù)據(jù)收集”“民間社會組織”“氣候變化”“土著人民”“最大可用資源”“新疆維吾爾自治區(qū)的歧視問題”“地區(qū)差異”“非正規(guī)經(jīng)濟、就業(yè)保障和社會保護”“強制性措施，包括強迫勞動”“養(yǎng)老金”“適應(yīng)氣候變化”“COVID-19疫情” “宗教少數(shù)群體的文化傳統(tǒng)和習(xí)俗”“享受科學(xué)進步及其應(yīng)用產(chǎn)生的惠益的權(quán)利”14個方面。
第三，與2014年相比，2023年結(jié)論性意見對4個領(lǐng)域問題的關(guān)注尤其令人矚目，這些領(lǐng)域包括涉疆和涉藏問題、氣候變化、新冠疫情以及“一帶一路”。這些領(lǐng)域具有的一個共同特點是，它們都具有極強的國際背景。
（1）涉疆和涉藏問題。雖然這類問題在2014年就是委員會關(guān)注的一個重點事項，但這次對涉疆和涉藏問題的關(guān)注程度顯然要大大超越2014年。2014年只有10個段落直接或間接談到新疆和西藏的問題，其中直接明確提到新疆和西藏問題的僅有6個段落，涉及不歧視、失業(yè)、兒童營養(yǎng)不良、游牧民定居、少數(shù)民族語言教育5類問題。而到2023年，談及新疆和西藏問題的段落增加到了16個，并且都是直接明確提到新疆和西藏的問題，具體內(nèi)容涉及游牧民的重新安置、對穆斯林的歧視、強迫勞動、工作條件、 保護家庭和兒童、計劃生育、寄宿學(xué)校和少數(shù)民族語言教育、宗教少數(shù)群體的文化傳統(tǒng)和習(xí)俗這些極為廣泛的領(lǐng)域。
（2）氣候變化問題。2015年第21屆聯(lián)合國氣候變化大會通過《巴黎協(xié)定》后，委員會開始日益將締約國采取減緩氣候變化的措施視為與履行《公約》密切相關(guān)的事項。2018年委員會首次發(fā)布了一個有關(guān)氣候變化的聲明，明確宣布未來委員會將“不斷審查氣候變化對經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的影響，并就如何在減緩氣候變化和適應(yīng)其不可避免影響方面履行《公約》之下的義務(wù)為各國提供指導(dǎo)意見” 。2020年委員會又聯(lián)合其他4個聯(lián)合國人權(quán)條約機構(gòu)發(fā)布了《關(guān)于人權(quán)與氣候變化的聲明》。由此，氣候變化與人權(quán)的主題開始在聯(lián)合國人權(quán)條約機構(gòu)中全面主流化。正是在此背景下，氣候變化首次成了2023年審議的一個重要主題。結(jié)論性意見用4個段落分別關(guān)注“氣候變化”和“適應(yīng)氣候變化”兩個相關(guān)主題。前者主要關(guān)注燃煤電廠建設(shè)對氣候變化帶來的不利影響，后者則關(guān)切海平面上升、可耕地退化等氣候變化的環(huán)境后果對經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利產(chǎn)生的影響。
（3）新冠疫情問題。2023年的審議正值三年全球新冠疫情走向尾聲以及中國在經(jīng)歷三年新冠疫情考驗后對新冠防治政策進行重大調(diào)整之際，新冠疫情及其防控給世界和中國的人權(quán)保障都提出了很大的挑戰(zhàn)。關(guān)于新冠疫情對《公約》權(quán)利可能產(chǎn)生的負面影響，委員會從疫情一開始就非常關(guān)注。早在2020年4月，委員會就發(fā)布了一個有關(guān)新冠疫情與經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的聲明。此后，委員會又就新冠疫苗的公平享有問題分別于2020年12月和2021年4月發(fā)布兩份聲明。在2023年結(jié)論性意見中，委員會共用8個段落指出與新冠疫情相關(guān)的問題并提出了相應(yīng)建議。結(jié)論性意見主要指出中國在疫情防控中存在的三個方面問題，即從“清零”政策到突然放松和取消限制給公共衛(wèi)生保健系統(tǒng)造成的過大壓力問題，各地應(yīng)對和執(zhí)行不統(tǒng)一與防控措施存在的過度執(zhí)行問題，以及在及時和準確地與國際社會分享疫情信息和數(shù)據(jù)方面存在的不足問題。
（4）“一帶一路”問題。上次審議時，我國的“一帶一路”倡議才剛剛開始實施，因此當時這并不成為一個核心問題。但在此次報告周期內(nèi)，“一帶一路”倡議在世界范圍內(nèi)已經(jīng)產(chǎn)生了如此大的影響，以至于西方世界已經(jīng)把它視為導(dǎo)致其地緣政治影響力衰退的重要因素。在此次審議中，“一帶一路”的涉外人權(quán)問題不僅成了審議的重要內(nèi)容，而且在其結(jié)論性意見中，委員會也像某些西方政府和媒體一樣將矛頭指向“一帶一路” 倡議導(dǎo)致的腐敗、不透明、效益低下、債務(wù)不可持續(xù)等問題。
02 委員會對中國部分履約事實認定的錯誤與偏見
委員會要對締約國履約報告進行審議，首先需要對締約國在報告時間段內(nèi)的有關(guān)履約事實進行確認并作出評價，然后才能給締約國提出相關(guān)的改進建議。在這種情況下，對締約國履約事實進行準確認定就顯得至關(guān)重要，因為這不僅會關(guān)系到其對締約國的評價和建議是否恰當和可行的問題，而且會對委員會的權(quán)威性產(chǎn)生重要影響。為確保條約機構(gòu)能夠準確地確認締約國履約事實，就“必須確保各委員會能聽到各種意見，使它們能得出很有根據(jù)并且目光深遠的結(jié)論” 。對于人權(quán)條約機構(gòu)來說，其依賴的信息來源主要有4個。第一個是締約國提交的報告及其對委員會問題的答復(fù)。來自締約國的信息一個總的特點是，一般以報告履約的正面信息為主，盡管條約機構(gòu)也要求締約國報告自身存在的問題，但幾乎所有的締約國都會對自身的負面信息輕描淡寫。第二個是締約國境內(nèi)外的非政府組織報告。非政府組織報告的主要特點是大多數(shù)報告以揭露締約國在履約方面存在的不足為主，并且很多非政府組織的批評措辭往往非常激烈。如果條約機構(gòu)一味采用某些非政府組織的觀點，就很容易引發(fā)締約國政府與條約機構(gòu)之間的情緒對抗，從而會對與締約國“開展建設(shè)性對話”這一構(gòu)成“各條約機構(gòu)工作的關(guān)鍵內(nèi)容”造成不可彌補的損害。第三個信息來源是聯(lián)合國其他相關(guān)國際人權(quán)機構(gòu)的有關(guān)文件，如聯(lián)合國人權(quán)理事會普遍定期審議的材料以及其他人權(quán)條約機構(gòu)對于締約國相關(guān)人權(quán)問題的審議意見。這類信息中立性相對強一點，但其準確性在很大程度上要取決于這類機構(gòu)分辨各種政府、非政府組織和媒體信息的能力。第四個信息來源就是締約國境內(nèi)外的媒體報道。這類信息的特點是信息廣泛但準確性經(jīng)常會存在很大問題，來自締約國境外的信息尤其如此。
對于這些不同源頭的信息，作為條約機構(gòu)的委員會必須仔細進行分辨，對于有關(guān)中國的信息更是如此。眾所周知，西方長期以來對中國抱有極強的意識形態(tài)偏見乃至敵意， 在近些年國際地緣政治關(guān)系日益緊張的背景下，這種偏見和敵意更是有增無減，對任何來自中國的消息進行有意識的負面解讀和曲解對于某些西方政府和媒體而言可謂司空見慣。對于這類可能被嚴重政治化的信息，委員會有必要予以仔細分辨，謹慎判斷。中國境外還存在諸多被西方長期庇護的“藏獨”和“疆獨”組織以及其他各種旨在制造反華議題的勢力，但凡西藏和新疆有點兒“風(fēng)吹草動”，它們就可以在西方世界制造一場輿論上的“驚濤駭浪”。在此次現(xiàn)場審議時，擔任國家報告員的德籍委員溫德福赫（Windfuhr） 就承認，此次委員會“從公民社會收到的信息的數(shù)量前所未有”。不過，從向委員會提交報告的非政府組織名單看，絕大部分非政府組織都來自中國境外，并且其中相當一部分還以反華著稱。對于那些帶有強烈政治目的的組織提供的信息，委員會必須慎之又慎，否則就很容易被它們牽著鼻子走。
但非常令人遺憾的是，2023年結(jié)論性意見對很多中國履約事實的認定顯得相當草率， 其批評的很多現(xiàn)象并沒有足夠的證據(jù)支持。盡管結(jié)論性意見慣于試圖通過“有報告稱” 這種方式來表達其對相關(guān)事實的謹慎態(tài)度，但從其所使用的措辭以及所提出的相關(guān)建議仍然可以看出其對這類報告實際上的認可態(tài)度。2023年結(jié)論性意見對很多似是而非的事實都做了這樣的確認，讓人只能從中讀出一幅極為扭曲的現(xiàn)實圖景。
（一）對“一帶一路”倡議只見其“負面影響”
眾所周知，自中國提出的“一帶一路”倡議在全世界獲得廣泛國際影響之后，以美國為首的一些西方勢力基于地緣政治的理由對該倡議發(fā)起了一系列缺乏事實根據(jù)的政治攻擊，并經(jīng)常用以偏概全的方式把中國“一帶一路”倡議污蔑為只會導(dǎo)致有關(guān)國家陷入 “債務(wù)陷阱”的“坑人”工程。非常令人詫異的是，結(jié)論性意見對中國“一帶一路”倡議的評估結(jié)論居然與西方的這類攻擊幾乎如出一轍。委員會援引有關(guān)報告稱“一帶一路” 倡議為第三國發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的有關(guān)做法產(chǎn)生“負面影響，對第三國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的享有造成不利影響”；委員會稱其“感到關(guān)切的是，貸款導(dǎo)致借款國的債務(wù)水平不可持續(xù)”，其還關(guān)切“一帶一路”倡議“缺乏透明度、腐敗以及某些項目對借款國來說不具可行性并且成本效益率低”。
委員會結(jié)論性意見的問題在于，其以偏概全的論述方式給人留下“一帶一路”倡議只會給相關(guān)國家經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利帶來負面影響的印象。而這很顯然不可能是事實。道理很簡單，如果中國的“一帶一路”倡議真的只會對第三國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的享有造成不利影響，總是腐敗盛行并導(dǎo)致借款國債務(wù)水平不可持續(xù)，那么無論對于中國還是參與“一帶一路”倡議的其他國家而言，這種倡議都根本不可能長期實施下去，世界上也不會有150多個國家積極參與此項倡議。這種論調(diào)實際上只能是對中國和所有“一帶一路”參與國智慧的一種侮辱。
“一帶一路”倡議實施十余年來已為相關(guān)國家建設(shè)了一大批有助于其持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，并且至今仍然廣泛受到發(fā)展中國家的歡迎。這說明這種合作不僅可以使雙方獲益，而且也具有很強的可持續(xù)性。在中國政府看來，“‘一帶一路’倡議推動沿線國家經(jīng)濟高質(zhì)量增長和可持續(xù)發(fā)展，為‘一帶一路’合作伙伴提供更多市場、投資、發(fā)展機遇，長期看有利于彌補全球發(fā)展赤字和減輕債務(wù)負擔” 。即便是西方經(jīng)常作為債務(wù)陷阱論例子的斯里蘭卡債務(wù)危機，其根本原因也是新冠疫情、美元升息、俄烏沖突等因素的疊加而不是對中國債務(wù)過多，畢竟斯里蘭卡主要的債權(quán)國是西方國家而不是中國（對中國的債務(wù)僅占約10%）。也正因如此，斯里蘭卡人自身從未將導(dǎo)致其債務(wù)危機的責任歸咎于中國。進而言之，即便對中國的債務(wù)構(gòu)成一定風(fēng)險，“一帶一路”的諸多項目也主要是基于參與國的自主要求而不是中國的強迫。斯里蘭卡駐華大使稱：“我們?nèi)ブ袊鴮で笸顿Y，后來大部分來自中國的資金都有優(yōu)惠條件，低于當時的商業(yè)利率。總而言之，中國并沒有強迫我們，是我們尋求中國的幫助。”中國政府和企業(yè)基于自身與合作國的共同利益一直以來都非常重視“一帶一路”項目的可行性和可持續(xù)性問題。早在2017年中國政府就推動27個參與“一帶一路”國家的財政部核準了《“一帶一路”融資指導(dǎo)原則》，并“呼吁‘一帶一路’相關(guān)國家政府、金融機構(gòu)和企業(yè)共同行動，推動建設(shè)長期、穩(wěn)定、 可持續(xù)、風(fēng)險可控的融資體系，在動員資金時兼顧債務(wù)可持續(xù)性，推動‘一帶一路’建設(shè)融資安排支持可持續(xù)、包容性增長”。后來包括沙特、新加坡在內(nèi)的更多“一帶一路” 國家批準了這個指導(dǎo)原則。2019年中國政府又制定了《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》，“用于對‘一帶一路’低收入國家……進行債務(wù)可持續(xù)性評估”。但令人遺憾的是，結(jié)論性意見對這些事實和努力完全采取了視而不見的態(tài)度。
（二）扶貧措施被污蔑為“強制安置”“強迫勞動”和“大規(guī)模監(jiān)視”
眾所周知，在此輪報告周期內(nèi)中國的扶貧工作取得了舉世公認的巨大成就，中國政府通過長期堅定的政治承諾以及極富靈活性的政策和法律措施實現(xiàn)了全面脫貧的目標。不過，令人遺憾的是，很多在全國都獲得普遍實施的安居工程、勞動力轉(zhuǎn)移、干部駐村等扶貧措施用在西藏、新疆這些少數(shù)民族地區(qū)，在委員會眼中就成了“強制安置”“強迫勞動”和“大規(guī)模監(jiān)視”工程。
結(jié)論性意見聲稱，“締約國未經(jīng)妥善協(xié)商并且多數(shù)情況下未事先征得自由和知情的同意便對游牧民，特別是藏族牧民進行重新安置，西部省份和自治區(qū)的情況尤為如此”，因此要求“立即停止將包括藏族牧民在內(nèi)的游牧民非自愿遷離傳統(tǒng)土地并重新安置，立即停止面向小農(nóng)戶等其他農(nóng)村地區(qū)居民的非自愿搬遷或重新安置方案”。這是繼2014年后，委員會再一次在其結(jié)論性意見中確認政府對西部游牧民的重新安置（安居）工程都是“未經(jīng)妥善協(xié)商”和“多數(shù)情況下未事先征得自由和知情的同意”的結(jié)果。但問題在于，在中國扶貧工作中，對西部游牧民大規(guī)模進行所謂“強制搬遷”，既違反中國政府長期的既定政策，也完全沒有現(xiàn)實可行性。要知道政府開展的以扶貧為目的的安居工程是為了幫助貧困的農(nóng)牧民獲得更好的居住和生活條件，而不是要通過“強制搬遷”去占有其賴以生存的土地資源。由于受資源的限制，中國政府只能對符合特定條件的貧困區(qū)域組織實施扶貧搬遷工程；又由于這類工程基本上完全以造福扶貧對象本身為目的，因此政府一般只能通過物質(zhì)激勵、愿景感召這類方式引導(dǎo)農(nóng)牧民自愿搬遷。2014年中國政府頒布的《建立精準扶貧工作機制實施方案》就明確規(guī)定，“對不具備生存發(fā)展條件、就地脫貧成本高、難度大的貧困戶實施易地扶貧搬遷”，并要求“在易地扶貧搬遷工作中，要充分尊重搬遷戶的意愿，并著力解決好就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障和社會融入等問題”。2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》也強調(diào)實施易地搬遷脫貧必須“堅持群眾自愿、積極穩(wěn)妥的原則”，“為符合條件的搬遷戶提供建房、生產(chǎn)、創(chuàng)業(yè)貼息貸款支持”，并“確保搬遷對象有業(yè)可就、穩(wěn)定脫貧，做到搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。因此，無論是從中央的政策要求還是扶貧搬遷工程實施的可行性看，說對西部農(nóng)牧民的 扶貧搬遷工程“多數(shù)情況下未事先征得自由和知情的同意”完全讓人難以置信。
結(jié)論性意見又聲稱，有報告指出中國對新疆穆斯林少數(shù)民族的就業(yè)存在包括強迫勞動在內(nèi)的強制性措施，“這些強制性措施包括由政府牽頭并由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助的農(nóng)村人員調(diào)動，根據(jù)勞務(wù)輸出配額將工人非自愿地送往締約國其他地方；在安全護送下運送或轉(zhuǎn)移工人；對工人進行現(xiàn)場管理和嚴格監(jiān)視；以拘禁威脅職業(yè)技能教育培訓(xùn)中心的工人和對他們的實際拘禁”。結(jié)論性意見在這里對新疆強迫勞動的界定在很大程度上建立在對新疆勞務(wù)輸出模式恣意想象的基礎(chǔ)上。在中國扶貧工作中，政府組織和協(xié)調(diào)勞務(wù)輸出一直被視為一種幫助貧困者擺脫貧困的有效方式。2015年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》指出，要“引導(dǎo)勞務(wù)輸出脫貧”，“加大勞務(wù)輸出培訓(xùn)投入”，“支持貧困地區(qū)建設(shè)縣鄉(xiāng)基層勞動就業(yè)和社會保障服務(wù)平臺，引導(dǎo)和支持用人企業(yè)在貧困地區(qū)建立勞務(wù)培訓(xùn)基地，開展好訂單定向培訓(xùn)，建立和完善輸出地與輸入地勞務(wù)對接機制”。在新疆地區(qū)，這種政府組織的勞務(wù)輸出很早就開始了。2008年新疆維吾爾自治區(qū)政府發(fā)布的《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作的意見》就提出要“借助內(nèi)地省市對口支援和勞務(wù)協(xié)作”“開展有組織、跨地區(qū)的轉(zhuǎn)移就業(yè)”，同時要求“在勞動者自愿的基礎(chǔ)上，堅持先培訓(xùn)后輸出”。因此這種跨地區(qū)勞務(wù)輸出對于新疆來說是一種擴大就業(yè)、擺脫貧困的手段，對于外省市而言在很大程度上是一種對新疆提供對口支援的形式。這種勞務(wù)轉(zhuǎn)移的特點是：政府組織、勞動者自愿、為參加者提供政策激勵、政府派員提供協(xié)調(diào)和維權(quán)服務(wù)。政府派員參與勞務(wù)輸出人員的管理并非像結(jié)論性意見所說進行“嚴格監(jiān)視”，而是考慮到新疆少數(shù)民族人員普遍存在漢語能力不強、飲食和宗教習(xí)慣方面與內(nèi)地存在巨大差異、女工比例比較高以及有諸多需要與當?shù)卣推髽I(yè)協(xié)調(diào)的事項這些特殊性，才由輸出地政府直接派人提供語言、生活、維權(quán)等方面的服務(wù)。正是政府的這種貼心服 務(wù)可以在很大程度上緩解少數(shù)民族務(wù)工人員及其家屬到內(nèi)地務(wù)工的擔憂。在這個方面，中國國內(nèi)已經(jīng)有大量的田野調(diào)查研究可以提供證明。委員會將對新疆這種勞務(wù)輸出模式視為“強迫勞動”在很大程度上只能說明，它對中國的偏見讓它寧愿從最為負面的視角看待中國政府為西部少數(shù)民族地區(qū)采取的任何積極權(quán)利保障措施。
結(jié)論性意見還聲稱，其“感到關(guān)切的是，有報告稱，新疆維吾爾自治區(qū)，主要是那里的農(nóng)村地區(qū)開展了大規(guī)模的‘同住’運動，通過強行與新疆維吾爾自治區(qū)數(shù)百萬人同住進行大規(guī)模監(jiān)視，這顯然極大地影響了家庭生活隱私”，因此“敦促締約國立即停止強制‘同住’”。結(jié)論性意見所說的“同住”運動，可能是指新疆在扶貧和維穩(wěn)行動中采取的“訪惠聚”活動以及新疆開展的短期“結(jié)親周”活動。新疆自2014年開始的“訪惠聚”（訪民情、惠民生、聚民心）活動在本質(zhì)上就是在全國精準扶貧工作中廣泛采取的“駐村工作隊”做法。2014年《建立精準扶貧工作機制實施方案》明確規(guī)定，“各?。▍^(qū)、市）普遍建立干部駐村工作制度，做到每個貧困村都有駐村幫扶工作隊，每個貧困戶都有幫扶責任人”，駐村工作隊“負責協(xié)助村兩委摸清貧困底數(shù)，分析致貧原因，制定幫扶計劃，協(xié)調(diào)幫扶資源，統(tǒng)籌安排使用幫扶資金，監(jiān)督幫扶項目實施，幫助貧困戶、貧困村脫貧致富，不脫貧、不脫鉤；協(xié)助基層組織貫徹落實強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策；積極參與各項扶貧開發(fā)工作”。這種駐村工作隊能在實現(xiàn)“精準識別”“精準幫扶”以及引入外來扶貧資源等方面起到實質(zhì)性作用，還可以在很大程度上防止在以往扶貧工作中村干部容易出現(xiàn)的優(yōu)親厚友這類腐敗現(xiàn)象，當然，駐村工作隊還能起到干部密切聯(lián)系群眾、維護社會穩(wěn)定的政治功能。在新疆地區(qū)，“訪惠聚”干部駐村工作不僅顯著提高了邊疆農(nóng)民的生活水平，對當?shù)氐纳鐣€(wěn)定和長治久安也具有重要作用。駐村工作隊雖然駐村，但相當一部分干部住在村里的公用建筑或閑置住宅中，也有部分干部租賃私宅或者借住在村民家里，雖然存在住村民家里的情況，但絕對不能說是“同住”運動。因此結(jié)論性意見說駐村工作隊實施大規(guī)模監(jiān)視純粹屬于污蔑。
2017年新疆開展旨在讓干部分批與結(jié)親戶同吃同住同勞動的“結(jié)親周”活動，其目的是促進干部與群眾的聯(lián)系、為群眾排憂解難、促進民族團結(jié)，但活動時間非常短暫（一般只有一周）。無論是“訪惠聚”扶貧干部工作隊的駐村還是“結(jié)親周”期間的駐村，住村民家庭都必然要經(jīng)村民同意，如果真像結(jié)論性意見描繪的這種駐村干部違背村民的意愿“強行與新疆維吾爾自治區(qū)數(shù)百萬人同住”，那就不僅會“極大地影響了家庭生活隱私”，而且還會嚴重侵犯中國憲法規(guī)定的“公民的住宅不受侵犯”的權(quán)利。這種完全違背公民意愿、極易引發(fā)公眾不滿、嚴重影響社會穩(wěn)定的行為，內(nèi)地的扶貧部門不可能這么做，在新疆地區(qū)更不可能，因為這與新疆“訪惠聚”和“結(jié)親周”幫助村民擺脫貧困、增進民族團結(jié)和維護社會穩(wěn)定的目的完全背道而馳。新疆“結(jié)親周”活動中的干部雖然與結(jié)親戶村民同住同勞動，但結(jié)論性意見說其目的是開展所謂的“大規(guī)模監(jiān)視”也完全不合邏輯，因為這個活動通常只有一周左右，這種短期的“監(jiān)視”又有什么實際的意義？
（三）計劃生育放開背景下居然被指控實施“強迫墮胎、性暴力、 強迫絕育和酷刑”
自2004年中國第一次接受《公約》履約審議開始，與計劃生育有關(guān)的強制引產(chǎn)、強制絕育之類的問題就一直是委員會關(guān)注的主題之一。2014年結(jié)論性意見“歡迎關(guān)于修訂‘獨生子女政策’、讓一方是獨生子女的夫婦生育兩個孩子的決定”，也意識到“《人口與計劃生育法》禁止為完成生育指標而采取脅迫性措施”，但仍指出，“據(jù)報道，有使用包括強迫墮胎和強迫絕育在內(nèi)的脅迫措施來限制生育的案例”。很顯然，委員會早在2014年就已意識到，中國法律明確禁止“非法為他人施行計劃生育手術(shù)”，并且在計劃生育政策已經(jīng)大為放松的情況下極少會出現(xiàn)通過脅迫措施來限制生育的現(xiàn)象。但令人詫異的是，2023年結(jié)論性意見卻開始聲稱，“有報告稱，新疆維吾爾自治區(qū)和維吾爾族人口占多數(shù)的地區(qū)在執(zhí)行計劃生育政策時，一直在采取強迫墮胎、性暴力、強迫絕育和酷刑等強制措施，這導(dǎo)致這些地區(qū)的出生率、絕育率和宮內(nèi)避孕器使用率與締約國其他地區(qū)相比存在異常和明顯差異”。
這種指控匪夷所思之處在于，它是在計劃生育政策大為放松并且對少數(shù)民族長期實行生育政策照顧的背景下發(fā)生的。首先，長期以來，中國在實行計劃生育方面一直都對某些少數(shù)民族實施照顧政策，在西藏的牧區(qū)甚至從未實施過計劃生育政策。在新疆地區(qū)，對于包括維吾爾族、哈薩克族在內(nèi)的所有少數(shù)民族都長期實施比漢族更為寬松的計劃生育政策。例如，2006年修正的《新疆維吾爾自治區(qū)人口與計劃生育條例》規(guī)定，“城鎮(zhèn)漢族居民一對夫妻可生育一個子女，少數(shù)民族居民一對夫妻可生育兩個子女。漢族農(nóng)牧民一對夫妻可生育兩個子女，少數(shù)民族農(nóng)牧民一對夫妻可生育三個子女”。中國修改獨生子女政策后，2017年修正的《新疆維吾爾自治區(qū)人口與計劃生育條例》不再對新疆的漢族和少數(shù)民族進行區(qū)別對待，但仍然實行比其他以漢族為主的省份更為寬松的政策，因為在新疆“農(nóng)村居民一對夫妻可生育三個子女”，但在其他以漢族為主的省份，無論農(nóng)村居民還是城市居民都原則上實行二孩政策。其次，近十年是中國計劃生育政策不斷松綁并且政策調(diào)整最為迅速的一個階段。獨生子女政策在2015年《中華人民共和國人口與計劃生育法》（以下簡稱《人口與計劃生育法》）修正后變?yōu)閷嵭卸⒄撸?021年該法又進一步宣布實行三孩政策，并且廢除了以往超生應(yīng)征收社會撫養(yǎng)費的強制性規(guī)定，這就使中國公民實際上已經(jīng)完全獲得了生育自由。不僅如此，很多地方政府為了緩解出生率下降的壓力甚至已經(jīng)出臺了不少鼓勵生育的政策。
委員會結(jié)論性意見的不合邏輯之處在于，它在2014年就明確意識到《人口與計劃生育法》早就禁止采取強制引產(chǎn)等強制性計劃生育措施，并且在全國極少存在通過強制方式限制生育現(xiàn)象的情況下，2023年卻指控中國政府在新疆“一直在采取強迫墮胎、性暴力、強迫絕育和酷刑等強制措施”，這種指控顯然與其2014年確認的事實存在矛盾之處。不僅如此，在計劃生育政策日益放松，中央政府對地方政府執(zhí)行計劃生育政策的考核壓力日益降低，并且全國各地都已經(jīng)極少出現(xiàn)以法律禁止的強制方式實施計劃生育的情況下，新疆又有何理由還用這種違法且又非常容易引發(fā)民憤的方式執(zhí)行計劃生育政策？更令人吃驚的是，結(jié)論性意見還聲稱，新疆不僅一直在采取強制引產(chǎn)等強制措施執(zhí)行計劃生育政策，而且這還導(dǎo)致新疆的出生率、絕育率和宮內(nèi)避孕器使用率等方面都異于其他地區(qū)。這種說法很難不讓人聯(lián)想到其在一定程度上是在應(yīng)和美國關(guān)于中國在新疆對穆斯林實施“種族滅絕”的荒謬指控。如果中國政府真的試圖以強制的方式降低新疆少數(shù)民族的人口出生率，它還會在2017年前在新疆一直實行優(yōu)待以穆斯林為主體的少數(shù)民族的計劃生育政策？在2017年計劃生育政策進一步調(diào)整后仍然還會繼續(xù)給予新疆更優(yōu)惠的政策安排？中國政府在實施計劃生育政策時長期堅持對新疆以及新疆少數(shù)民族進行優(yōu)待這一事實本身就足以說明西方的那種指控完全是一種顛倒黑白的污蔑。
中國政府在回答委員會問題清單時就向委員會指出，新疆維吾爾自治區(qū)“群眾自主選擇節(jié)育措施，不存在‘強制節(jié)育’”，2020年新疆“少數(shù)民族人口較2010年增加186.5萬人，增長14.27%，比全國少數(shù)民族人口增長率高4.01個百分點”。中國政府認為，“新疆人口增長率近年來雖有所下降，但仍高于全國，這是中國經(jīng)濟社會和人口發(fā)展的普遍趨勢，主要是由于近年來新疆青年人戀愛觀念轉(zhuǎn)變、更加注重高等教育和個人職業(yè)發(fā)展以及婦女地位提高等因素造成的，與所謂的‘強制絕育’沒有任何關(guān)系”。在現(xiàn)場審議期間，中國政府的代表還特別介紹了優(yōu)待新疆少數(shù)民族的計劃生育政策以及新疆各種人口數(shù)據(jù)和計劃生育數(shù)據(jù)，并提醒委員會“對新疆維吾爾自治區(qū)人口的任何評估都必須考慮中國政府發(fā)布的官方數(shù)據(jù)和意見，而不是僅僅依據(jù)世界上其他地方作為消息來源的報告”。但令人遺憾的是，委員會對中國政府的意見充耳不聞，仍然堅持將那些很明顯帶有污蔑目的的信息作為審議的事實基礎(chǔ)。
（四）發(fā)展少數(shù)民族教育被扭曲為“強制住校”與實施“同化政策”
委員會對于新疆和西藏給予異乎尋常的關(guān)注內(nèi)容還包括與受教育權(quán)和文化權(quán)利都密切相關(guān)的少數(shù)民族教學(xué)語言和住校問題。結(jié)論性意見稱，其關(guān)切“少數(shù)民族在實現(xiàn)參與文化生活的權(quán)利，包括使用和教授少數(shù)民族語言、歷史和文化的權(quán)利方面繼續(xù)面臨嚴重限制”，還關(guān)切“有報告稱，締約國大規(guī)模開展了清除西藏文化和語言的行動，并通過被稱為‘漢化’的同化政策，包括對藏族兒童強制實行住校（寄宿）制度，從整體上破壞少數(shù)民族的語言特性”，其建議“立即取消對藏族兒童的強制住校（寄宿）制”，并“確保普通話不是各少數(shù)民族和各群體唯一可以使用的教學(xué)語言”。2014年的結(jié)論性意見沒有提到所謂的“強制住校”問題，但其對于少數(shù)民族的語言教學(xué)問題得出了與2023年類似的結(jié)論，稱其對“禁止以藏語和維吾爾語接受教育”問題表示關(guān)切。對于一個人權(quán)條約機構(gòu)來說，委員會對少數(shù)民族的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的保障狀況給予一些特別的關(guān)注是可以理解的，只是令人詫異的是，委員會在談到中國的少數(shù)民族問題時，幾乎只關(guān)注西藏和新疆問題，并且?guī)缀蹩偸莾A向于采用那種認為中國政府只會迫害少數(shù)民族的慣常西方敘事。也正因如此，它才會將中國政府一直以來在西藏、新疆等少數(shù)民族地區(qū)加強雙語教育、推廣國家通用語教育的行動描繪為禁止以少數(shù)民族語言接受教育、清除少數(shù)民族文化和語言，還貌似義正詞嚴地建議要“確保普通話不是各少數(shù)民族和各群體唯一可以使用的教學(xué)語言”。
中國少數(shù)民族使用本民族語言的權(quán)利是受到《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》等法律明確保障的，也正因如此，在西藏、新疆等民族自治地方，幾乎所有的法規(guī)、政府文件以及廣播、電視都使用雙語，任何到這些地區(qū)訪問的人都能強烈地感受到當?shù)孛褡逭Z言的濃厚氛圍。為了促進少數(shù)民族與其他民族的交流，發(fā)展少數(shù)民族教育，促進各民族的團結(jié)，中國也一直在少數(shù)民族地區(qū)致力于有利于實現(xiàn)“民漢兼通”的雙語教育，既教授民族語言，也教授國家通用語。但由于受語言環(huán)境、教育方式等方面的限制，在西藏、新疆少數(shù)民族自治區(qū)域，包括學(xué)生在內(nèi)的少數(shù)民族公民對國家通用語的掌握仍然非常薄弱，這不僅會嚴重影響少數(shù)民族與其他民族的交流以及生活水平的提高，也會對少數(shù)民族受教育權(quán)的保障帶來極為負面的影響，畢竟中國絕大部分科技、經(jīng)濟等方面的信息都是以國家通用語的方式存在的。也正是在這種背景下，中國在少數(shù)民族雙語教育中開始逐步提高國家通用語授課的比例，這種有助于少數(shù)民族學(xué)生更好掌握國家通用語的雙語教學(xué)方式總體是比較受歡迎的。“西藏雙語教育政策績效各指標顯示，研究對象對藏漢雙語教育政策持肯定態(tài)度，不僅對雙語教育政策的內(nèi)容有一定的了解，而且對雙語教育政策比較滿意”，畢竟國家通用語與英語一樣“有助于升學(xué)、 就業(yè)、學(xué)習(xí)、溝通與交友”，也有助于“在更廣大的社會上取得成功”，正因如此，“西藏父母即便在小學(xué)階段也普遍支持為其孩子接受雙語教育”。這種提高國家通用語作為教學(xué)語言比例的做法并不是要取消少數(shù)民族語言教育，更不是要否定長期以來一直實行的雙語教育，而只是在堅持少數(shù)民族語言教學(xué)的前提下逐步擴大國家通用語在學(xué)校的使用范圍。因此，在西藏和新疆等民族自治區(qū)域，“確保普通話不是各少數(shù)民族和各群體唯一可以使用的教學(xué)語言”從來就不是問題。
為了提高少數(shù)民族地區(qū)的教育水平，縮小其與其他區(qū)域的差距，中國政府采取了一系列積極措施，切實保障西藏、新疆等少數(shù)民族自治地區(qū)的兒童的受教育權(quán)。中國政府很自豪地宣布，在這個報告時間段，“西藏普及15年‘包吃、包住、包學(xué)習(xí)費用’免費教育。新疆南疆地區(qū)實行15年免費教育和農(nóng)村學(xué)前三年免費雙語教育”。在全國絕大部分地區(qū)都仍然只是實現(xiàn)了九年制免費義務(wù)教育的背景下，在西藏全區(qū)以及在少數(shù)民族最為集中的新疆南疆地區(qū)實行包括三年學(xué)前教育、三年高中教育在內(nèi)的15年免費義務(wù)教育無論如何都是一個非常值得贊揚的成就，是中國政府對于這兩個少數(shù)民族地區(qū)實行的又一個優(yōu)待政策。不過，令人震驚的是，2014年和2023年結(jié)論性意見都關(guān)切中國“義務(wù)教育事實上仍然不是免費”的委員會對于上述15年免費教育的重大成就卻只字不提，好像生怕提及這種積極成就會影響委員會對于西藏和新疆負面人權(quán)形象的建構(gòu)。不僅如此，委員會還從“包吃、包住、包學(xué)習(xí)費用”的優(yōu)惠政策中讀出了“強制住校”的問題，并譴責其是“破壞少數(shù)民族的語言特性”的“漢化”政策；委員會在向中國政府提出的問題清單中還指責藏族兒童“被安置在公辦寄宿學(xué)校而與家人分離”。這種指責很顯然是在回應(yīng)西方媒體有關(guān)西藏寄宿制學(xué)校導(dǎo)致“一百萬藏族兒童被迫與家人分離”，并接受“強制同化”的報道。對于委員會提出的這種荒謬指責，中國政府無論是在對問題清單的回答中還是在現(xiàn)場對話中都進行了澄清。中國政府對有關(guān)問題清單的答復(fù)即指出，“寄宿學(xué)校是為就學(xué)不便學(xué)生接受義務(wù)教育提供的保障措施，并非針對少數(shù)民族學(xué)生的 特殊政策”。在現(xiàn)場審議時，中國代表又指出，“在全國 16,000 所寄宿學(xué)校中，大約只有800所位于西藏自治區(qū)” 。對于寄宿學(xué)校的問題，《中華人民共和國義務(wù)教育法》 明確規(guī)定，“縣級人民政府根據(jù)需要設(shè)置寄宿制學(xué)校，保障居住分散的適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育” ；《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》也規(guī)定“民族自治地方的自治機關(guān)為少數(shù)民族牧區(qū)和經(jīng)濟困難、居住分散的少數(shù)民族山區(qū)，設(shè)立以寄宿為主和助學(xué)金為主的公辦民族小學(xué)和民族中學(xué)，保障就讀學(xué)生完成義務(wù)教育階段的學(xué)業(yè)” ?？梢哉f，在居住分散的地區(qū)（無論是否屬于民族區(qū)域自治地方）設(shè)置寄宿學(xué)校是保障公民能接受高質(zhì)量義務(wù)教育不得已而采取的辦法，不過也是相對較好的辦法，對于地廣人稀的西藏地區(qū)更是如此。“寄宿制學(xué)校根據(jù)當?shù)貙W(xué)生需求而設(shè)置，目前在中國的各省區(qū)都有。西藏一些地區(qū)由于海拔很高，人口居住極為分散，特別是牧區(qū)牧民的孩子上下學(xué)十分不便，分散辦學(xué)又難以保證教師數(shù)量和教學(xué)質(zhì)量，為保障高原各族兒童平等享受高質(zhì)量教育的權(quán)利，根據(jù)實際需要設(shè)置了寄宿制學(xué)校。”寄宿學(xué)校當然有弊端，確實會不可避免地造成未成年人與家庭一定程度的分離，不過這也是為了保障公民更好地接受義務(wù)教育所付出的代價。在寄宿學(xué)校上學(xué)的學(xué)生通常都可以在周末和節(jié)假日回家與家人團聚，因為路途遙遠而不便回家的學(xué)生也可以通過家長到學(xué)校探訪的形式實現(xiàn)團聚。在西藏，并不是所有學(xué)生都上寄宿學(xué)校，“西藏自治區(qū)只有約一半的學(xué)生或者約29萬學(xué)生上寄宿學(xué)校”。考慮到2020年西藏的總?cè)丝诓?60萬（其中藏族人口為320萬），西方媒體有關(guān)西藏有100萬藏族學(xué)生“強制住校”的報道顯然是荒謬的。但是相對于中國政府明確的澄清，委員會更寧愿相信這些荒謬的報道和指控。委員會明知中國寄宿學(xué)校大量存在，并且不 通過這種有一定代價的方式根本無法有效保障居住分散的兒童的受教育權(quán)，卻仍然選擇相信西藏地區(qū)是“強制住校”且正是“強制住校”導(dǎo)致西藏兒童與其家庭的強制分離這一“事實”，這只能說明委員會在很大程度上是在迎合西方長期以來一直對中國政府所持有的根深蒂固的偏見。
03 結(jié)論性意見“積極方面”與“消極方面”的嚴重失衡
委員會是一種以監(jiān)督國際人權(quán)條約實施為目的的準法律機構(gòu)，中立性既是其職責要求，也是維護其權(quán)威性的重要保證。其發(fā)布的結(jié)論性意見與美國政府或者某些西方非政府組織涉華人權(quán)報告存在的一個重要區(qū)別是，它一般并不會像美國有關(guān)中國人權(quán)報告那樣以政治攻擊為目的，并以“中國的人權(quán)狀況又進一步惡化了”作為慣常結(jié)論。委員會表現(xiàn)其中立性的重要方式是兼顧締約國的進步與不足，其不僅會指出締約國在人權(quán)保障方面存在的問題，而且對締約國取得的進步也經(jīng)常不吝給予肯定和贊揚。不過，非常不幸的是，與前兩次委員會對中國履約報告的結(jié)論性意見相比，2023年結(jié)論性意見給人留下的一個強烈印象是，委員會似乎在一定程度上落入了美國涉華人權(quán)報告的窠臼：對其認為有問題的地方不管真實與否大書特書，而對中國在經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利保障方面的進步則基本視而不見。
按照委員會編制締約國結(jié)論性意見的慣例，委員會通常會在締約國履約的積極和消極方面保持適當?shù)钠胶?。盡管委員會的重心從來都是向締約國提出“關(guān)注的主要問題及建議”，但委員會一般也會盡量指出締約國履約的“積極方面”；即便是在試圖向締約國提出消極的方面時，委員會通常也會先積極肯定締約國在某個方面所取得的進展或作出的努力。委員會在評論締約國履約狀況時之所以要兼顧積極和消極兩個方面，原因是多方面的。第一，這是《公約》本身的要求。《公約》第16條要求條約機構(gòu)對締約國“在遵行本公約所承認的權(quán)利方面所采取的措施和所取得的進展”進行審議，這種措施和進展理所當然包括積極和消極兩個方面。第二，結(jié)論性意見兼顧積極和消極方面幾乎是聯(lián)合國所有人權(quán)條約機構(gòu)審議實踐的一個慣例。第三，人權(quán)公約的遵守主要有賴于締約國的自覺履行，委員會在指出不足的同時肯定其積極方面可以更好地鼓勵締約國積極地履行《公約》規(guī)定的遵守和報告義務(wù)。第四，對于很多問題，委員會如果不對締約國的積極進展予以肯定而只是指出不足，那么既無法客觀、全面地評價締約國的履約狀況，也會讓委員會提出的建議失去意義。例如，幾乎任何國家都會不同程度存在一定的腐敗現(xiàn)象，并且這種腐敗現(xiàn)象很難在短期內(nèi)徹底消除。如果每次都只是指出締約國仍然存在腐敗現(xiàn)象而不指出其已經(jīng)采取的積極措施和取得的進步，那么委員會作出的諸如締約國“仍然存在腐敗現(xiàn)象，應(yīng)該加強反腐”之類“永遠正確”的評估和建議就會失去實際意義。
在結(jié)論性意見中，委員會對締約國履約行為的肯定主要在兩個方面予以體現(xiàn)。首先是結(jié)論性意見的“積極方面”部分，這是專門闡述締約國履約積極進展的部分。其次是在“關(guān)注的主要問題及建議”部分，這部分雖然主要談?wù)摯嬖诘膯栴}，但在對締約國提出實質(zhì)性的批評和建議之前通常會提及締約國的部分履約進展或所作出的努力。不過，委員會只是最近十多年才開始在這部分采用這種先揚后抑的敘述模式，對中國而言，直到2014年的結(jié)論性意見才采用這種模式。與前兩份針對中國的結(jié)論性意見相比，2023年結(jié)論性意見“積極方面”部分的內(nèi)容要少了很多。例如，在2005年針對中國（內(nèi)地）的結(jié)論性意見中，委員會羅列了7項履約的“積極方面”，2014年結(jié)論性意見中中國（內(nèi)地）的“積極方面”則包含了三大領(lǐng)域11項履約進展，而到了2023年，結(jié)論性意見提及的“積極方面”就僅剩如下兩項：（1）“批準國際勞工組織（勞工組織）《1930年強迫勞動公約》（第29號）和《1957年廢除強迫勞動公約》（第105號）”；（2）“通過第四個《國家人權(quán)行動計劃》（2021—2025 年）”。
2023年，“關(guān)注的主要問題及建議”部分提及的積極方面同樣也出現(xiàn)了大幅縮水。2014年結(jié)論性意見在“關(guān)注的主要問題及建議”部分有22處提到了中國（內(nèi)地）在履約方面的進展和努力，其中有5處使用了諸如“歡迎”“滿意地注意到”這類表示非常贊賞的語言。但到了2023年，僅有8處提到了中國（內(nèi)地）在履約方面的積極進展或努力，并且只有在事關(guān)全人類利益的氣候變化問題上兩次用了“歡迎”這類表示積極肯定的用語。從情理上講，委員會此次對于中國履約積極方面的論述變得更為消極，要么是因為委員會對于結(jié)論性意見中對積極方面與消極方面的平衡論述政策進行了調(diào)整，使得它比以往更加強調(diào)締約國存在不足的方面；要么是因為中國在此報告時間段內(nèi)確實乏善可陳，以至于讓委員會無從說起；當然，還有一種可能是，委員會有意無意地對中國在履約期間取得的諸多成就采取了視而不見的態(tài)度，以此表達對中國履約的消極態(tài)度。
那么委員會對締約國履約狀況評價的總體風(fēng)格發(fā)生改變了嗎？從委員會2023年對 其他締約國的審議情況看，答案顯然是否定的。委員會另外兩份針對西方國家的結(jié)論性意見就可以證明這一點。委員會對葡萄牙的結(jié)論性意見共羅列了6項“積極方面”事項， 而在“關(guān)注的主要問題及建議”部分，共有15處提到了葡萄牙在履約方面的積極進展，其中有5處使用了“欣見”“歡迎”或“認可”這類表示積極肯定的措辭。在對立陶宛的結(jié)論性意見中，委員會雖然只列舉了3項“積極方面”，但在“關(guān)注的主要問題及建議” 部分，居然有22處提到了立陶宛在履約方面的積極進展，其中還有9處以“贊賞地注意到”“歡迎”“承認”這類措辭大力肯定立陶宛的履約成績。從2023年委員會對葡萄牙和立陶宛履約狀況的結(jié)論性意見看，委員會對締約國履約積極和消極方面的評論保持總體平衡的風(fēng)格顯然并沒有發(fā)生改變。
那么委員會在此次審議中對中國履約狀況的評價明顯采取消極態(tài)度是因為中國履約成績實在乏善可陳嗎？答案顯然也是否定的。2014年到2023年這個報告周期是中國經(jīng)濟和社會發(fā)展獲得舉世矚目成就、人民生活水平得到快速提高的時期。要說中國在此期間經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利保障成績方面乏善可陳簡直讓人難以置信。中國政府通過其提交的報告以及現(xiàn)場對話為委員會提供了大量有關(guān)履約成績方面的信息，但委員會似乎對大部分這類信息都采取了視而不見的態(tài)度。以2023年結(jié)論性意見中“積極方面”部分為例，委員會只是吝嗇地羅列了2項中國“為加強對經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的保護而采取的立法、體制和政策措施”，但如果按照委員會2014年針對中國的結(jié)論性意見或者2023年針對葡萄牙的結(jié)論性意見的標準，它還完全可以將很多立法或者其他措施作為中國履約的“積極方面”，如2014年通過《社會救助暫行辦法》、2015年通過《中華人民共和國反家庭暴力法》（以下簡稱《反家庭暴力法》）、2016年出臺《關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》、2016年通過《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》、2017年通過《國民營養(yǎng)計劃（2017—2030）》、2019年發(fā)布《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》、 2021年通過《2030年前碳達峰行動方案》。
我們還可以從某些構(gòu)成2014年“關(guān)注的主要問題”不再在 2023 年結(jié)論性意見中提及或者單獨論述這一點反向證明中國在這些領(lǐng)域已經(jīng)取得了顯著的進步。例如，對于2014年結(jié)論性意見關(guān)注的“污染、生態(tài)惡化”問題，在此次報告周期內(nèi)就得到了極大的改善。中國本著“綠水青山就是金山銀山”的新環(huán)境保護理念，在環(huán)境治理方面獲得了顯著的成就。以空氣污染治理為例，“2020年全國地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率87%，細顆粒物（PM2.5）未達標地級及以上城市平均濃度較2015年下降28.8%，二氧化硫和氮氧化物排放總量較2015年下降22.5% 和19.7%” 。又如，對于2014年結(jié)論性意見關(guān)注的“計劃生育”和生育自由問題，在此報告時間段內(nèi)，中國通過兩次修訂《人口與計劃生育法》將獨生子女政策修改為二孩政策，隨后又改為三孩政策，并且通過在法律上放棄對超生行為的懲罰使中國公民完全實現(xiàn)了生育自由。2023年，“家庭暴力” 也不再像2014年那樣成為“關(guān)注的主要問題”，因為在本報告周期內(nèi)，中國通過制定和實施《反家庭暴力法》對該問題進行了強有力的回應(yīng)。此外，2014年關(guān)注的“適足食物權(quán)”問題村地區(qū)兒童營養(yǎng)不良問題基本得到解決。2023年結(jié)論性意見不再將這些問題視為“關(guān)注的主要問題”本身就說明，中國在這些領(lǐng)域取得了顯著的成就。
在2023年結(jié)論性意見的“關(guān)注的主要問題”部分，還有很多領(lǐng)域因為委員會有意無意地忽略而讓其對中國政府所付出的努力以及所取得的履約進展視而不見。我們可以以下幾個領(lǐng)域為例說明這一點。
（1）“司法獨立”問題。2023年結(jié)論性意見對此問題只是像2014年一樣簡單重復(fù)了“締約國的司法機關(guān)缺乏獨立性”的斷言，讓人感覺好像中國司法改革完全停滯一般。但事實上，在本報告周期內(nèi)，中國在司法改革問題上采取了一系列加強司法獨立性和能力的措施，包括改革法官遴選制度、采用法官員額制、推進法院人財物管理體制改革、建立司法機關(guān)內(nèi)外人員過問案件的記錄和責任追究制度等，這些強有力的改革措施都使法院依法行使審判權(quán)的獨立性得到了更大保障。但按照結(jié)論性意見的這種敘述方式，完全看不出中國在司法改革方面的任何進展和成績。
（2）“國際合作”問題。2014年結(jié)論性意見在對此問題提出批評之前還作出了“歡迎締約國在國際合作的框架內(nèi)，向120多個發(fā)展中國家的2,100多個項目提供了經(jīng)濟和技術(shù)援助”的表述，但到了2023年，結(jié)論性意見就僅僅看到“一帶一路”倡議項目“缺乏透明度、腐敗”“貸款導(dǎo)致借款國的債務(wù)水平不可持續(xù)”，卻沒有提到在此報告周期內(nèi)中國繼續(xù)向100多個國家以及20多個國際和區(qū)域性組織提供了幾千億援助的事實，更沒有提到中國政府為了解決委員會提到的這類問題所采取的諸多積極措施，如2018年發(fā)布實施《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》，2019年通過了《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》，2017年起還推動諸多“一帶一路”國家批準《“一帶一路”融資指導(dǎo)原則》。委員會在談及“一帶一路”問題時完全無視這些重大努力和進展，讓人感覺委員會只對西方有關(guān)“一帶一路”倡議的負面和虛假信息感興趣。
（3）“戶籍制度”問題。2014年結(jié)論性意見對此問題提出批評之前還先注意到“締約國已采取一些措施來改革戶籍制度，逐步消除農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民的差別”，但到了2023年，結(jié)論性意見就只是機械地批評戶籍制度造成“沒有戶口的農(nóng)民工”在各個方面“受到事實上的歧視”，并像2014年一樣要求徹底廢除戶籍制度，完全無視在此報告周期內(nèi)，中國比上一個報告周期采取了更強有力的戶籍改革措施，在實現(xiàn)戶籍和非戶籍居民社會服務(wù)均等化方面取得了前所未有的成績。在此報告周期內(nèi)，中國取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度；2016年《居住證暫行條例》確立了具有不同人口規(guī)模的城市對戶口自由遷移進行限制的法律界限以及非戶籍人口享受均等化社會服務(wù)的具體標準；全面放寬了大中城市落戶條件，推動了1億多非戶籍人口落戶城鎮(zhèn)。不過，對于中國在戶籍改革方面取得的這些積極進展，委員會似乎沒有表現(xiàn)出任何興趣。
（4）“新冠疫情”問題。由于此次審議時恰逢全世界剛經(jīng)歷了三年新冠疫情，委員會對新冠疫情問題給予特別關(guān)注是可以理解的，其在結(jié)論性意見中用了整整8個段落來敘述這方面的問題。結(jié)論性意見存在的問題并不在于其指出了中國新冠疫情防控中確實曾存在的不同程度的個別問題，而在于其只用嚴厲的字眼提出批評，卻對中國抗擊新冠疫情取得的成就以及作出的全球貢獻不置一詞。
與委員會對中國處理新冠疫情問題所持態(tài)度形成鮮明對比的是，對于同樣在2023年接受審議的葡萄牙和立陶宛，在談及處理新冠疫情問題時，委員會都是在進行充分肯定的前提下再提出所關(guān)切問題。對于葡萄牙，委員會在三個地方肯定了其在處置新冠疫情方面所作出的努力，如其“注意到締約國提供資料說明了該國為應(yīng)對冠狀病毒病大流行（COVID-19疫情）和減少貧困所作的努力，包括落實《國家恢復(fù)與復(fù)原力計劃》”；“注意到締約國努力將無償非正規(guī)護理人員納入社會保障系統(tǒng)，做出調(diào)整以應(yīng)對 COVID-19疫情對婦女和邊緣群體造成的超比例的影響”；“注意到，締約國努力緩解因 COVID-19疫情而加劇的診療和手術(shù)積壓問題，通過激勵措施增加全國可用醫(yī)護人員數(shù)量”。對于立陶宛，委員會也“歡迎締約國自2020年初以來以雙邊為基礎(chǔ)、通過多邊機制提供疫苗的努力” 。委員會對于葡萄牙和立陶宛處置新冠疫情的措施該肯定時就予以積極肯定，有時甚至還贊賞有加，卻偏偏沒有“注意到”中國政府提到的很多類似措施，如“出臺《關(guān)于妥善處置涉疫情勞動關(guān)系有關(guān)問題的意見》，幫助有關(guān)人員返崗復(fù)工、就業(yè)創(chuàng)業(yè)”；“印發(fā)《關(guān)于階段性減免企業(yè)社會保險繳費的通知》《關(guān)于擴大失業(yè)保險保障范圍的通知》，減輕企業(yè)和低收入?yún)⒈Ｈ藛T繳費負擔”；“階段性實施失業(yè)補助金政策”；“加強困難群眾基本生活保障，加大對新冠肺炎患者及其家庭臨時救助”。委員會也完全沒有“注意到”中國政府代表所稱的如下成就：“盡管自新冠疫情應(yīng)對戰(zhàn)略調(diào)整以來，最近幾個月出現(xiàn)了感染病例激增的現(xiàn)象，但中國政府對新冠大流行的應(yīng)對措施確保了全世界最低的死亡率和嚴重病例發(fā)生率。”委員會對立陶宛作出的提供疫苗的努力表示歡迎，但對中國在全世界進行疫苗和醫(yī)療援助方面所作出的巨大貢獻卻不僅未予贊賞，甚至連“注意到”都沒有做到。要知道中國不僅加入了“新冠肺炎疫苗實施計劃”（COVAX），而且在2022年2月前就已“向108國和4個國際組織援助疫苗10億劑，向34國派醫(yī)療專家組37隊299人，向 COVAX 捐助1億美元”。
04 中國對待國際人權(quán)條約機制的態(tài)度與策略
在此次對中國履約報告的審議中，委員會突兀地偏離了以往基本中立的立場，不僅未能對中國的履約成就和不足進行客觀的評價，而且在很多問題上體現(xiàn)出強烈的偏見。對于委員會這種明顯失之偏頗的“結(jié)論性意見”，中國政府也表現(xiàn)出了前所未有的強硬立場，在委員會通過結(jié)論性意見當天就發(fā)表了一份措辭嚴厲的聲明，聲明明確指出：“中方將通過跨部門機制認真研究委員會對中國審議的結(jié)論性意見，只要符合中國實際情況，中方都愿積極考慮采納。同時，中方遺憾地注意到，結(jié)論性意見在涉疆、涉藏、涉港等問題上援引并采信一些虛假信息和謠言謊言，對中方提供的大量事實和數(shù)據(jù)等權(quán)威信息未給予應(yīng)有重視，因此提出的有關(guān)建議不符合事實，充滿偏見和雙重標準，中方予以拒絕。”此次委員會與中國政府之間異乎尋常的交鋒也引出了“我們應(yīng)如何對待國際人權(quán)條約機制”這一問題。
自實行改革開放以來，積極加入聯(lián)合國人權(quán)體制成了中國積極融入國際社會的一種重要方式。中國不僅加入了大部分聯(lián)合國核心人權(quán)公約，而且總體也比較積極地履行了相關(guān)人權(quán)公約規(guī)定的遵守和報告義務(wù)。盡管中國政府在提交某些人權(quán)公約的履約報告時存在一些拖延現(xiàn)象，但在人權(quán)公約締約國“不提交報告已經(jīng)成了老大難問題”并且延遲提交報告也成為一種普遍現(xiàn)象的背景下，中國政府還算比較好地履行了向人權(quán)條約機構(gòu)提交報告并參加審議的條約義務(wù)。就中國履行《公約》規(guī)定的提交履約報告義務(wù)而言，中國更是保持了相當良好的記錄。中國前兩次有關(guān)《公約》的履約報告都根據(jù)委員會設(shè)定的時間按時進行了提交，第三次報告提交雖然延誤了一段時間（按規(guī)定中國應(yīng)于2019年5月30日前提交，實際提交日為2019年12月19日），但延誤的時間并不算長。
不僅如此，中國在參加《公約》的條約機構(gòu)審議方面同樣體現(xiàn)出了非常積極的態(tài)度。在委員會對中國履約報告的三次審議會議上，中國政府派出的代表團不僅陣容龐大，而且因為包含諸多部委官員而顯得較為專業(yè)。也正因如此，中國代表團的陣容和專業(yè)性幾乎每次都會給委員會留下深刻印象。在前兩次結(jié)論性意見中，委員會都對中國代表團成員中包括《公約》所涉不同領(lǐng)域內(nèi)的專家表示贊賞；2023年審議時委員會主席也特別對中國政府“派出了一支高水平而又準備充分的代表團”表示感謝。這些都說明，中國政府從加入《公約》開始就“確實對公約的履行持嚴肅認真的態(tài)度”。
在中國履行國際人權(quán)條約的報告以及遵守義務(wù)方面，西方也有批評的聲音，認為中國積極履行人權(quán)條約報告義務(wù)只是為了體現(xiàn)對國際合作的重視而對國際人權(quán)公約“展示一種程序和儀式上的尊重”，因此這種國際合作只是“形式性的”；并且參加條約審議的中國政府代表團“經(jīng)常對專家的批評性評論表達憤怒情緒”，而中國政府也經(jīng)常試圖 “將國際人權(quán)法與國內(nèi)領(lǐng)域隔離開來”，因此其實質(zhì)上只將履行公約義務(wù)視為“一種外交事務(wù)”。對于這種批評，我們應(yīng)該指出，無論如何，能夠?qū)H人權(quán)公約“展示一種程序和儀式上的尊重”首先應(yīng)是一個值得褒揚的優(yōu)點而不是缺點。就《公約》而言，中國積極加入《公約》并按照《公約》的要求及時提交報告、參與條約機構(gòu)的對話無論如何都比那些不加入《公約》的國家（如美國）要強，也比那些雖然加入《公約》卻不積極提交報告并參與委員會審議的國家（如印度）更能顯示對《公約》及其確定之國際人權(quán)義務(wù)的尊重。在不提交或者拖延提交履約報告的現(xiàn)象仍然比較嚴重的情況下，可以說中國顯示出了難得的積極履約態(tài)度。
從中國與委員會的互動情況看，中國政府代表對于委員會及其專家提出的批評性問題和意見總體還是保持了一種比較理性的溫和態(tài)度。例如，在2014年審議時，盡管委員會提出了諸多尖銳問題，在審議結(jié)束時，中國代表團團長吳海龍仍對委員會成員“努力的工作以及有關(guān)中國實施公約的客觀和建設(shè)性觀點”表示感謝，并表示中國代表團“將對委員會的建議進行研究并根據(jù)中國的具體情況將有用的觀點轉(zhuǎn)化為政策”。委員會主席則不僅稱贊中國代表團“稱職”“素質(zhì)高”，而且還特別表示對“代表團的開放姿態(tài)以及其承認中國在促進和保護人權(quán)方面總是存在提升的空間”的態(tài)度表示欣賞。即便此次審議的總體氣氛不太友好，中國代表團也表現(xiàn)出了一種相當理性的態(tài)度。在審議結(jié)束時，中國代表團團長陳旭也照例對委員會委員在與中國代表互動過程中所體現(xiàn)出的“負責任和專業(yè)的方法”表示感謝，同時也不卑不亢地表示，“中國政府將對委員會即將發(fā)布的結(jié)論性意見進行仔細研究，只要這些結(jié)論符合中國的實際就予以接受。中國政府期待與委員會進一步交流以澄清誤解，并本著合作和相互尊重的精神建立相互信任”。
從中國對前兩份結(jié)論性意見的采納情況看，中國也并沒有像批評者所說的那樣只對國際人權(quán)公約表現(xiàn)出儀式性的尊重，委員會提出的很多建議最終還是被中國政府所采納，或者至少中國政府推行的很多改革措施最終都完全符合委員會的建議。例如，2005年結(jié)論性意見提出的制定《國家人權(quán)行動計劃》、廢除勞動教養(yǎng)制度、社會保障制度實現(xiàn)全面覆蓋、確保免費義務(wù)教育等建議，都在中國第二個履約報告周期內(nèi)得到落實或者得到基本實現(xiàn)。2014年結(jié)論性意見中有關(guān)“加快通過關(guān)于家庭暴力具體立法”“修訂計劃生育政策”“擴大社會保障制度的覆蓋面”等建議實際上也在第三個履約報告周期內(nèi)得到了落實。因此，中國完全將國際人權(quán)公約與國內(nèi)制度改革相隔離或者國際人權(quán)公約對中國國內(nèi)改革無法產(chǎn)生作用的說法是很難站得住腳的。
當然，考慮到國際人權(quán)條約的實施機制比較薄弱并且促進締約國變革的因素經(jīng)常比較復(fù)雜且代價巨大，國際人權(quán)條約機制對于締約國國內(nèi)改革進程的影響也確實不應(yīng)該高估。聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處秘書在2006年就公開承認：“本條約機構(gòu)制度很少被視為一個能夠促成變革的便于利用和有效的機制”，其原因在于，“政府往往對條約機構(gòu)通過的建議重視不夠”。而造成各國政府對條約機構(gòu)的建議不夠重視的原因既與條約機構(gòu)的審議程序及其審議意見在公正性和可接受性方面存在不足有關(guān)，也與各國不太愿意受到國際人權(quán)機構(gòu)過多干預(yù)的心態(tài)密切相關(guān)。
荷蘭學(xué)者賈斯帕·克羅門戴克（Jasper Krommendijk）就指出，對條約機構(gòu)權(quán)威性特別容易產(chǎn)生負面影響的因素有以下三個方面：第一，條約機構(gòu)給人們留下“先判后審” 的印象。有的條約機構(gòu)在其與締約國發(fā)生實際對話之前就早早得出了結(jié)論，人們就曾多次發(fā)現(xiàn)委員會的國別報告員在委員會對締約國報告進行現(xiàn)場審議之前就早早地起草好了“結(jié)論性意見”。第二，條約機構(gòu)對締約國存在偏見，并且“無端地采取批評性方法”，有的條約機構(gòu)審議“過于消極，只見一長串抱怨，卻鮮見贊揚”。第三，條約機構(gòu)的“結(jié)論性意見過于倚重非政府組織的觀點，卻不注重事實核查，對政府的另外觀點缺少應(yīng)有的考慮”，因此這些條約機構(gòu)“有時太像‘激進分子’，完全不理會法律的準確性問題”。
應(yīng)該說，克羅門戴克對條約機構(gòu)的批評幾乎都可以適用于此次對中國報告進行審議的委員會。委員會以很多明顯失實的“報告”為由一反慣例地對中國的履約行為提出了諸多極為偏頗的批評，基本無視中國于本報告周期內(nèi)在保護經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利方面取得的巨大成就以及中國政府提供的大量事實數(shù)據(jù)和解釋。這是否是因為擔任國家報告員的德籍委員在審議過程中發(fā)揮了異乎尋常的作用我們不得而知，但委員會對中國履約存在嚴重的先入為主現(xiàn)象則是一個很難否認的事實，否則我們很難想象委員會會在中國政府提供了大量事實性信息后對來自西方非政府組織、西方媒體的觀點仍然幾乎照單全收。在審議過程中，有的委員對于“中國政府壓迫少數(shù)民族”的西方敘事印象如此根深蒂固，以至于對西藏人能否自由地慶祝本民族節(jié)日以及《國家職業(yè)病防治規(guī)劃（2021—2025年）》是否會適用于西藏和新疆的問題都表達了自己的疑問，表現(xiàn)得好像難以相信中國政府居然會采取保護西藏人和新疆人權(quán)益的措施。這也就可以部分解釋為何委員會在談到新疆和西藏問題時總是將中國政府的任何善舉都描述為對少數(shù)民族的“壓迫”：中國為改善藏民居住和生活條件所作出的努力被視為“多數(shù)情況下未事先征得自由和知情的同意”的強制重新安置；為了確保居住分散的藏族兒童能有更好的條件接受教育而建設(shè)寄宿制學(xué)校被視為推行“強制住校”和“同化政策”；在西藏為提高學(xué)生國家通用語使用能力所作出的努力被視為“清除西藏文化和語言的行動”；新疆地方政府為了幫助穆斯林少數(shù)民族農(nóng)村剩余人口就業(yè)而組織的勞務(wù)輸出則被視為“強制勞動”。問題在于，在中國其他地方（包括西藏和新疆以外的其他幾十個少數(shù)民族地區(qū)）也存在大量建設(shè)住房重新安置工程、寄宿制學(xué)校的行為，也存在加強國家通用語教育、進行有組織的勞務(wù)輸出的實踐，委員會為何不對其作出同樣的認定并給予同樣的關(guān)注呢？原因無他，就是在中國56個民族中，西方政府、非政府組織和媒體基本只對西藏和新疆少數(shù)民族的人權(quán)最為“關(guān)心”。在他們看來，在中國其他地方出現(xiàn)的不一定是人權(quán)的問題，而在西藏和新疆發(fā)生的就一定是人權(quán)問題，并且是嚴重的人權(quán)問題。委員會一方面對其認為中國履約存在問題的某些領(lǐng)域總是寧愿相信西方世界提出的最極端指控，另一方面對中國履約成就的肯定卻表現(xiàn)得極為吝嗇，好像多一些對中國的肯定和贊揚就會影響其有意無意試圖構(gòu)建的中國負面人權(quán)形象。委員會在中國履約成就斐然的情況下對中國的履約評價仍然明顯抑多揚少、嚴重失衡，對同期接受審議的幾個西方國家的履約結(jié)論卻能做到揚抑結(jié)合，顯得異常“公正”。從委員會的這些表現(xiàn)看，中國政府說委員會在很多問題上存在“偏見”和“雙重標準”并不是沒有依據(jù)。
一方面，委員會作為條約機構(gòu)而非法庭，其結(jié)論性意見也并沒有像法庭那樣展示任何證據(jù)和推理過程；另一方面，《公約》涉及的領(lǐng)域極為廣泛，并且大部分委員會成員對締約國實際國情的了解相當有限，因此其在發(fā)現(xiàn)締約國的履約事實方面天然具有很大的局限性。也正因如此，委員會在事實判斷方面出現(xiàn)錯誤或者誤解的現(xiàn)象幾乎很難避免。例如，在2005年對中國的結(jié)論性意見中，委員會錯誤地認為中國還沒有“明文規(guī)定販運人口為刑事犯罪”；2023年結(jié)論性意見則不僅未搞清楚維吾爾語、哈薩克語和吉爾吉斯語是否屬于“突厥語族”，而且在很大程度上將《中華人民共和國國家情報法》有關(guān)“任何組織和公民都應(yīng)當依法支持、協(xié)助和配合國家情報工作”的寬泛規(guī)定實際誤解為中國人人有義務(wù)根據(jù)國家的要求充當情報人員。為了確保締約國履約事實和對其建議的準確性，委員會不僅需要努力做到“兼聽則明”，而且在判斷那些明顯存在對立意見的“事實” 時還必須抱持極為審慎的態(tài)度，對于確實無法完全確證的負面“事實”，委員會也有必要通過肯定締約國的努力、修訂表述措辭等方式盡量表現(xiàn)其中立立場。但令人遺憾的是，委員會對“一帶一路”、新疆、西藏人權(quán)等問題的描述并沒有很好地做到這一點。
從條約機構(gòu)的角度言之，審議締約國報告的一個重要目標是讓“締約國本身能夠更好地理解在逐漸實現(xiàn)充分的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利方面所遇到的問題和缺點” ，并通過提出相關(guān)“建議”來幫助締約國解決或克服這些問題和缺點。不過，這些建議是否具有被締約國采納的價值在很大程度上又取決于它們的質(zhì)量和可行性。如果委員會對有關(guān)履約事實的認定本身就有問題，那么委員會要向締約國提出“合理化”的建議就只能是緣木求魚；即使委員會對有關(guān)履約事實的認定總體上并沒有多大問題，其提出的建議要被締約國采納也存在很大的挑戰(zhàn)。如果提出的建議非?；\統(tǒng)，容易缺乏針對性；如果提出的建議過于具體，又可能因為不符合締約國的國情而不具有切實可行性。例如，對于“氣候變化”問題，委員會建議中國“盡一切努力取代能源結(jié)構(gòu)中的化石燃料，包括增加可再生能源這一替代能源” ，但問題在于這早就是中國的既定政策，并且在可再生能源建設(shè)方面中國已經(jīng)成為全世界做得最好的國家之一。委員會還建議“停止批準在締約國境內(nèi)外建造燃煤電廠，暫停正在進行的建廠融資”，但問題是中國早在 2021年就宣布不再批準海外的煤電項目，因此境外的批準問題早就解決了，不需要委員會再就此提出建議；而委員會要求中國立即停止國內(nèi)的煤電項目并停止正在進行的建廠融資，這又完全是不考慮中國國情的輕率建議。又如，委員會雖然正確指出“中國實際仍然存在因戶籍而導(dǎo)致的歧視問題”，但其提出的解決方案卻與2014年一樣，只是簡單而輕率地要求中國“廢除戶籍制度”，而完全不關(guān)注戶籍制度是否具有正面社會功能，也不關(guān)注實際上是否存在不廢除戶籍制度但仍可消除歧視性實踐的另一種政策選擇。
應(yīng)當承認，像委員會這類條約機構(gòu)所具有的諸多缺陷并非只有在審議中國履約報告時才會體現(xiàn)出來，在它們對其他國家的報告進行審議時也會有不同程度的體現(xiàn)。正因如此，此類條約機構(gòu)及其審議意見經(jīng)常受到批評，即便在熱衷于人權(quán)外交并且對國際人權(quán)體制接受度比較高的西方世界也是如此。例如克羅門戴克就指出，荷蘭、芬蘭和新西蘭三個西方國家都屬于最積極參與國際人權(quán)體系的國家，但這些國家的政府官員卻對“條約機構(gòu)、報告程序以及結(jié)論性意見的總體質(zhì)量、權(quán)威性和說服力的看法都相當負面”，一位荷蘭官員甚至將委員會輕蔑地稱為只會“作出任意決定的業(yè)余委員會”和“袋鼠法庭”。也正因如此，這些國家都將人權(quán)條約機構(gòu)意見視為可以無視的“愿望清單”而不 是“有權(quán)威性和令人信服的聲明”。
當然，很多國家對國際人權(quán)機制采取這種消極態(tài)度也與其不愿讓“主權(quán)”受到國際人權(quán)體制的過多影響有關(guān)，在這個方面不僅發(fā)展中國家如此，西方國家也不例外?？肆_門戴克的調(diào)查就發(fā)現(xiàn)，荷蘭、芬蘭和新西蘭這三個國家的官員和政治家雖然都將自己的國家“視為人權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者和其他國家的模范”，但都不愿意看到自己的人權(quán)狀況被外界所批評，都在不同程度上將“聯(lián)合國人權(quán)條約及其條約機構(gòu)主要視為只是針對其他（非西方）國家”。很多西方國家雖然熱衷于人權(quán)外交，也喜歡以“人權(quán)高于主權(quán)”為由干涉非西方國家的人權(quán)，但一旦涉及自己國家的事務(wù)，就要求實行人權(quán)相對主義、主張“主權(quán)高于人權(quán)”。美國就是其中的典型。澳大利亞也同樣經(jīng)常以主權(quán)為由反對國際人權(quán)條約機構(gòu)對其國內(nèi)事務(wù)的干涉。由此也可看出，盡管國際人權(quán)體系對世界各國的人權(quán)改善能夠發(fā)揮一定的作用，但由于聯(lián)合國國際人權(quán)機制在程序和審議能力等方面都存在較大的缺陷，并且絕大部分國家都比較重視自身的主權(quán)和自主性，因此國際人權(quán)條約機制對各國改革進程所能發(fā)揮的影響確實不應(yīng)被高估。
不過，對中國來說，盡管聯(lián)合國國際人權(quán)機制存在諸多缺陷，仍有必要對其采取理性的態(tài)度。積極參與國際人權(quán)體制是中國融入日益全球化的國際社會的重要方式。國際人權(quán)機構(gòu)和相關(guān)專家從國際人權(quán)標準出發(fā)提出的意見和建議可以為我國人權(quán)制度建設(shè)提供一個難得的、相對比較中立的外在視角，至少可以在一定程度上成為完善國內(nèi)人權(quán)保障制度的重要參考。因此，國際人權(quán)機構(gòu)及相關(guān)專家對中國履約狀況提出的很多批評和建議即便有時比較尖銳，我們一般仍應(yīng)以平常心看待，畢竟對締約國提出批評和建議是其基本的工作方式，對任何締約國都是如此。
當然，這絕不意味著中國政府不能在國際人權(quán)機構(gòu)或相關(guān)專家出現(xiàn)超越權(quán)限行事、事實認定錯誤等問題時作出適當?shù)姆磻?yīng)。目前無論是條約機構(gòu)還是聯(lián)合國人權(quán)特別報告員，在批評和建議的事項上超越條約或者聯(lián)合國的授權(quán)范圍都是一種常見的現(xiàn)象，對于這類超越職權(quán)的批評和建議，中國政府對其認為不合適的部分完全有權(quán)予以拒絕或提出批評。聯(lián)合國人權(quán)條約機構(gòu)和特別報告員因?qū)喖s國履約事實缺乏足夠的了解而導(dǎo)致對有關(guān)事實作出錯誤認定的現(xiàn)象也是屢見不鮮，哪怕是國際上久負盛名的專家也很難避免此類錯誤。對于這種因不了解或者誤解而導(dǎo)致的事實性錯誤，中國政府可以通過解釋和說明修正條約機構(gòu)或者相關(guān)專家的錯誤，以確保國際對話的嚴肅性。不過，對于條約機構(gòu)或者相關(guān)專家基于明顯的偏見而提出的有悖事實的意見和建議，中國政府也有必要予以嚴詞駁斥，澄清真相。像新聞媒體一樣，不同國際人權(quán)機構(gòu)之間也存在不假思索就將雙方的信息作為權(quán)威信息來源相互引證的現(xiàn)象，一旦一個機構(gòu)的信息有誤，就很容易導(dǎo)致謬種流傳。此次委員會在有關(guān)中國的結(jié)論性意見中就幾次引用其他人權(quán)機構(gòu)的意見和建議。對于這類明顯失實的意見和建議，不管最終結(jié)果如何，中國政府都有必要及時表達嚴正態(tài)度。
我們還應(yīng)看到，隨著美國對中國地緣政治敵意不斷加深，中國未來必然將面臨一個比以往更為嚴峻的國際環(huán)境。可以想象，西方政府、非政府組織、媒體報告或報道中的中國人權(quán)狀況很可能只會越來越“惡化”，而嚴重依賴西方信息的國際人權(quán)機制也不可避免地會受到這種不良政治和輿論環(huán)境的影響。面對這種不利的國際環(huán)境，中國一方面有必要對任何污蔑性的虛假信息予以正本清源，另一方面也有必要以更開放的姿態(tài)歡迎包括聯(lián)合國各種人權(quán)機構(gòu)專家在內(nèi)的各國人士親身來中國看看真實的中國人權(quán)狀況。當然，最為重要的一點還是，不管國際形勢如何風(fēng)云變幻，也不管別人如何看待中國的人權(quán)狀況，堅持改革開放，不斷完善本國的人權(quán)保障制度才是正道，畢竟最關(guān)心本國人權(quán)狀況的人還是我們中國人自己。
（為方便閱讀，本文已隱去注釋）
（作者：黃金榮，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員）
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