原標(biāo)題：人權(quán)入憲二十年 | 韓大元 肖峻峰：我國(guó)憲法上 “人權(quán)條款” 的規(guī)范效力
目次
一、問(wèn)題的提出
二、“人權(quán)條款” 的規(guī)范屬性
三、“人權(quán)條款” 的效力基礎(chǔ)
四、“人權(quán)條款” 的效力形式
五、“人權(quán)條款” 的效力保障
六、結(jié)語(yǔ)
摘 要：憲法上“人權(quán)條款”作為原則與規(guī)范，一方面可以作為強(qiáng)化基本權(quán)利保障的解釋基準(zhǔn)，發(fā)揮著約束公權(quán)力的功能，另一方面為普遍人權(quán)觀念進(jìn)入憲法規(guī)范體系提供銜接點(diǎn)。“人權(quán)條款”的規(guī)范效力是自身規(guī)范屬性的集中體現(xiàn)，其中包含著應(yīng)然效力與社會(huì)實(shí)效。對(duì)“人權(quán)條款”而言，需借助規(guī)范文本之外的素材論證其效力根基，基礎(chǔ)規(guī)范理論的運(yùn)用使這種從實(shí)然轉(zhuǎn)向應(yīng)然的跨越成為可能。“人權(quán)條款”實(shí)施二十年來(lái)，不僅推進(jìn)了中國(guó)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)塑造了人權(quán)文化，使尊重和保障人權(quán)成為公權(quán)力運(yùn)行的基本準(zhǔn)則，凝聚了基于人權(quán)保障的憲法共識(shí)。就規(guī)范效力的保障機(jī)制而言，國(guó)家人權(quán)保障體系的強(qiáng)化和憲法監(jiān)督機(jī)制的完善，有助于完善“人權(quán)條款”規(guī)范效力的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。
關(guān)鍵詞：人權(quán)條款 憲法原則 基礎(chǔ)規(guī)范 憲法共識(shí) 備案審查
一、問(wèn)題的提出
2004年3月14日，第十屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)憲法修正案，其中第24條將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”增加為《憲法》第33條第3款，該款自此成為憲法中的“人權(quán)條款”。在2004年《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正案（草案）〉的說(shuō)明》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《修憲草案說(shuō)明》）中，尊重和保障人權(quán)被視作黨和國(guó)家的一貫方針，“人權(quán)條款”被認(rèn)為“有利于推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義人權(quán)事業(yè)的發(fā)展，有利于我們?cè)趪?guó)際人權(quán)事業(yè)中進(jìn)行交流和合作”。《修憲草案說(shuō)明》是我們理解“人權(quán)條款”的重要依據(jù)，有助于將概括性的政治話(huà)語(yǔ)轉(zhuǎn)化為具體的憲法話(huà)語(yǔ)，賦予其法規(guī)范屬性。人權(quán)概念入憲后，學(xué)界圍繞“人權(quán)條款”的性質(zhì)、功能及其與基本權(quán)利的關(guān)系等問(wèn)題進(jìn)行了探討。有學(xué)者從人權(quán)與基本權(quán)利的關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為“人權(quán)條款”可在有關(guān)未列舉基本權(quán)利的憲法解釋中提供價(jià)值補(bǔ)充，也有學(xué)者認(rèn)為“人權(quán)條款”可以成為我國(guó)基本權(quán)利教義體系的價(jià)值基點(diǎn)。另外，從人權(quán)概念的普遍性出發(fā)，有學(xué)者主張“人權(quán)條款”可被視作我國(guó)順應(yīng)“人權(quán)主流化”（Human Rights Mainstreaming）潮流的表現(xiàn)等。但從總體上看，學(xué)界對(duì)“人權(quán)條款”的效力仍缺乏深入討論與體系化的相關(guān)研究成果。
對(duì)“人權(quán)條款”憲法價(jià)值的期許可以看作是有關(guān)“人權(quán)條款”規(guī)范效力的思考，然而“人權(quán)條款”的規(guī)范效力不能僅僅停留在設(shè)想層面，更需要“權(quán)力持有者和權(quán)力受眾在實(shí)踐中加以運(yùn)用”，從而維持自身規(guī)范憲法的品格。彭真在1982年《憲法》頒布后不久也談到，在新憲法頒布后“今后的問(wèn)題是如何保證憲法的實(shí)施”。作為“人權(quán)條款”規(guī)范效力的體現(xiàn)，學(xué)界曾經(jīng)構(gòu)想過(guò)成立專(zhuān)門(mén)的人權(quán)保障機(jī)構(gòu)，還為實(shí)施“人權(quán)條款”起草過(guò)《人權(quán)保障法（草案）》。也有學(xué)者結(jié)合司法案例對(duì)“人權(quán)條款”進(jìn)行研究，但由于欠缺對(duì)“人權(quán)條款”規(guī)范屬性的分析，部分取材于司法案例的實(shí)證研究未能區(qū)分“人權(quán)條款”與基本權(quán)利條款的規(guī)范效力，這種等同一定程度上混淆了研究對(duì)象。目前，有關(guān)“人權(quán)條款”規(guī)范效力的研究主要集中在公權(quán)力約束這一領(lǐng)域，未能展現(xiàn)出“人權(quán)條款”效力形式的全貌。可以說(shuō)，隨著“人權(quán)條款”的實(shí)施，人們關(guān)注人權(quán)保障原則的具體落實(shí)，期待“人權(quán)條款”在實(shí)踐中發(fā)揮積極的作用。為了回應(yīng)人權(quán)的實(shí)踐，學(xué)界也需要思考“人權(quán)條款”的規(guī)范效力在應(yīng)然層面究竟指向哪些內(nèi)容，又在實(shí)然層面如何真正發(fā)揮社會(huì)實(shí)效。
有鑒于此，在“人權(quán)條款”實(shí)施二十年的當(dāng)下，本文試圖探究“人權(quán)條款”在應(yīng)然層面具有何種規(guī)范效力，又在實(shí)踐中發(fā)揮著何種社會(huì)實(shí)效。本文的主要思路是，在分析“人權(quán)條款”規(guī)范屬性的基礎(chǔ)上，結(jié)合憲法文本中的效力宣稱(chēng)條款，論證“人權(quán)條款”的效力根據(jù)，并為如何強(qiáng)化“人權(quán)條款”的效力保障機(jī)制提出若干建議。
二、“人權(quán)條款” 的規(guī)范屬性
在憲法規(guī)范體系內(nèi)，“人權(quán)條款”的規(guī)范屬性體現(xiàn)在與關(guān)聯(lián)條款的關(guān)系之中，同時(shí)可以作為容納普遍人權(quán)觀念的規(guī)范接口。結(jié)合憲法體系內(nèi)外兩個(gè)側(cè)面，可以看到“人權(quán)條款”規(guī)范屬性的全貌。
?。ㄒ唬┳鳛閼椃ㄔ瓌t而非基本權(quán)利條款
雖然規(guī)定“人權(quán)條款”的第33條位于《憲法》第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”，但“人權(quán)條款”與基本權(quán)利條款具有不同的特質(zhì)。這種差異源自我國(guó)憲法下人權(quán)與基本權(quán)利之間的性質(zhì)分殊，繼而外化為規(guī)范適用方式上的不同。從語(yǔ)詞源流上看，當(dāng)“人的權(quán)利”和“人類(lèi)的權(quán)利”早期出現(xiàn)時(shí)，這些表述指向的并非當(dāng)下語(yǔ)境中的“人權(quán)”，而是在宗教意義上探討人與神的關(guān)系以及人與動(dòng)物的關(guān)系，哪怕是“天賦人權(quán)”的表述也有可能指代進(jìn)入天堂的天賦權(quán)利。我們當(dāng)下理解的“天賦人權(quán)”在《社會(huì)契約論》中以反抗暴政的名義提出，因此“人權(quán)”概念具有防御公權(quán)力的意義。
雖然同樣在防御公權(quán)力的背景下提出，但是區(qū)別于側(cè)重公民權(quán)面向的《英國(guó)權(quán)利法案》，“人權(quán)”概念還需要具備固有性和普遍性的特質(zhì)。包含此種政治意義的“人權(quán)”概念由《弗吉尼亞州權(quán)利宣言》《獨(dú)立宣言》《人權(quán)與公民權(quán)宣言》最早闡發(fā)，并在二戰(zhàn)后的《世界人權(quán)宣言》等國(guó)際人權(quán)文書(shū)中繼續(xù)發(fā)揚(yáng)。在這些塑造人權(quán)觀念的重要文件中，保障人權(quán)均被視作不言自明的前提，人權(quán)概念的超實(shí)證性是其中的共通特質(zhì)。在《修憲草案說(shuō)明》中，“在國(guó)際人權(quán)事業(yè)中進(jìn)行交流和合作”被視作人權(quán)概念入憲的重要背景之一。為了達(dá)成此種目標(biāo)，在理解我國(guó)憲法中人權(quán)概念時(shí)需要對(duì)參與國(guó)際人權(quán)事業(yè)保持開(kāi)放的態(tài)度。超實(shí)證性在人權(quán)概念發(fā)展脈絡(luò)上始終延續(xù)，這一特質(zhì)構(gòu)成理解我國(guó)憲法中人權(quán)概念的重要依據(jù)。
與人權(quán)概念的超實(shí)證性不同，我國(guó)憲法中的基本權(quán)利概念具有實(shí)證性的特質(zhì)。在關(guān)于1982年《憲法》修改草案的說(shuō)明中，彭真強(qiáng)調(diào)“我國(guó)公民享有比資本主義制度下更廣泛的和真實(shí)的基本權(quán)利。”這種真實(shí)性意味著，我國(guó)憲法并非將價(jià)值上具有正當(dāng)性的主張一概納入基本權(quán)利，而是根據(jù)我國(guó)的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r，繼而在憲法規(guī)范中將這些主張轉(zhuǎn)換為實(shí)證化的表達(dá)。舉例來(lái)說(shuō)，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在談及遷徙自由是否入憲時(shí)，就明確說(shuō)明遷徙自由并未被禁止，但鑒于農(nóng)民進(jìn)城后的“就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題”以及“我國(guó)發(fā)展中小城鎮(zhèn)的方向”，而不將之寫(xiě)入憲法。其中，遷徙自由在超實(shí)證法層面的價(jià)值正當(dāng)性并未被否認(rèn)，但這項(xiàng)主張是否成為基本權(quán)利還需結(jié)合我國(guó)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，并以是否寫(xiě)入憲法規(guī)范作為最終判準(zhǔn)，從中可見(jiàn)我國(guó)憲法中基本權(quán)利概念的實(shí)證性。
兩相比較之下，我國(guó)憲法中人權(quán)概念的超實(shí)證性和基本權(quán)利概念的實(shí)證性形成了一定的內(nèi)在張力，這種內(nèi)在張力外化為二者在適用方式上的不同?；緳?quán)利被視為人權(quán)概念的理性科學(xué)化、習(xí)俗化和制度化體現(xiàn)，“人權(quán)條款”可作為與基本權(quán)利條款伴生的解釋原則。對(duì)“人權(quán)條款”在實(shí)施中如何作為基本權(quán)利條款的解釋基準(zhǔn)，學(xué)界存在直接適用與補(bǔ)充適用兩種不同的主張。前一種觀點(diǎn)主張?jiān)诮忉尰緳?quán)利條款時(shí)應(yīng)當(dāng)始終以實(shí)現(xiàn)人權(quán)作為價(jià)值旨?xì)w，后一種觀點(diǎn)主張“人權(quán)條款”在基本權(quán)利條款存在規(guī)范縫隙處作為價(jià)值權(quán)衡的正當(dāng)性判準(zhǔn)。
不過(guò)鑒于基本權(quán)利條款往往具備高度抽象性，又蘊(yùn)含著豐富的價(jià)值預(yù)設(shè)，這種理論立場(chǎng)上的分野在實(shí)踐中表現(xiàn)得微乎其微。“如果拋開(kāi)它們?cè)诰_構(gòu)造上的些許差異，憲法上的基本權(quán)利都屬于原則，這些原則都是一種最佳化命令。”實(shí)踐中的基本權(quán)利條款通常需要在具體情境設(shè)定的可能范圍內(nèi)，以最大程度實(shí)現(xiàn)自身承載價(jià)值的方式實(shí)施。當(dāng)不同的基本權(quán)利之間發(fā)生沖突時(shí)，適用基本權(quán)利條款還需要訴諸權(quán)衡方法以達(dá)成最佳實(shí)現(xiàn)的效果。就此而言，將“人權(quán)條款”作為基本權(quán)利條款解釋基準(zhǔn)時(shí)所適用的兩種立場(chǎng)，分別指代的是一般與例外兩種情形，二者殊途同歸。直接適用的立場(chǎng)針對(duì)的是解釋基本權(quán)利條款時(shí)需要進(jìn)行價(jià)值權(quán)衡的一般情形，補(bǔ)充適用立場(chǎng)則考慮到了極少數(shù)不涉及價(jià)值權(quán)衡的例外情形。
考慮到“人權(quán)條款”與基本權(quán)利條款之間存在的諸多差異，學(xué)界一般將其定位為憲法原則，但不同學(xué)者觀念中的憲法原則所指截然不同。一種觀點(diǎn)將“人權(quán)條款”視作概括性權(quán)利條款，將之定位為僅適用于解釋基本權(quán)利條款的原則。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為保障人權(quán)構(gòu)成制憲的基本目的，繼而賦予“人權(quán)條款”憲法基本原則的地位，并將之置于與人民主權(quán)原則、權(quán)力制約與監(jiān)督原則以及單一制原則同等的高度。
這種觀念上的差異在修改過(guò)程中有關(guān)“人權(quán)條款”表述位置的爭(zhēng)議中也有所體現(xiàn)。曾有一種觀點(diǎn)主張將“人權(quán)條款”寫(xiě)入序言，從而發(fā)揮其原則性的根本作用。也有觀點(diǎn)主張將“人權(quán)條款”寫(xiě)入總綱。與這兩種觀點(diǎn)不同，還有一種觀點(diǎn)主張將“人權(quán)條款”置于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章中。修憲者經(jīng)過(guò)權(quán)衡，“人權(quán)條款”未出現(xiàn)在序言與總綱部分，而是置于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”這一章，便于從規(guī)范上把人權(quán)和公民基本權(quán)利銜接起來(lái)，強(qiáng)化對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)。
從修憲過(guò)程來(lái)看，將“人權(quán)條款”主要作為強(qiáng)化基本權(quán)利保障的解釋原則，更貼合修憲者設(shè)計(jì)“人權(quán)條款”的原初意圖。但這不意味著人權(quán)保障被排除出我國(guó)憲法的基本原則，即使人權(quán)概念并未入憲，人權(quán)保障仍為整部憲法提供根本性的價(jià)值引領(lǐng)。從制憲權(quán)角度看，人權(quán)保障構(gòu)成制憲權(quán)的存在前提，制憲權(quán)受到包括人權(quán)保障在內(nèi)的根本規(guī)范的約束。雖然制憲權(quán)就本質(zhì)而言具有政治決斷的色彩，但唯有符合人權(quán)保障這一根本規(guī)范的決斷才具有正當(dāng)性，否則憲法存續(xù)的前提便不復(fù)存在。從我國(guó)憲法發(fā)展看，人權(quán)保障原則產(chǎn)生的約束從制憲權(quán)一直延伸到憲定權(quán)。從1954年《憲法》到1982年《憲法》，制度化為基本權(quán)利的人權(quán)概念始終存在于憲法文本中。在實(shí)踐中，國(guó)家始終以保障基本權(quán)利為義務(wù)。從中可以看出，人權(quán)保障始終是我國(guó)憲法的基本原則，人權(quán)概念入憲不過(guò)是將此前隱含在基本權(quán)利條款中的人權(quán)保障原則轉(zhuǎn)化為指向明確的形式。
（二）作為普遍人權(quán)觀念的規(guī)范接口
如前所述，即便人權(quán)概念未被寫(xiě)入憲法，我國(guó)憲法上的人權(quán)保障原則也依然實(shí)質(zhì)性地包含在基本權(quán)利條款之中。就人權(quán)保障原則這一側(cè)面而言，“人權(quán)條款”只是發(fā)揮了強(qiáng)化功能，但沒(méi)有為憲法規(guī)范輸送新的內(nèi)容。相較于修憲之前，由“人權(quán)條款”帶入的嶄新內(nèi)容是一種普遍人權(quán)觀念，這種帶入是通過(guò)對(duì)“人權(quán)”概念進(jìn)行憲法解釋來(lái)實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)《對(duì)外關(guān)系法》第30條第2款的規(guī)定，國(guó)際條約和協(xié)定不得同憲法相抵觸。對(duì)體現(xiàn)著普遍人權(quán)觀念的國(guó)際人權(quán)條約而言，如果沒(méi)有“人權(quán)條款”這樣一個(gè)規(guī)范接口，個(gè)體主義權(quán)利觀以及國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)難以與我國(guó)人權(quán)規(guī)范相兼容，形成以人權(quán)保障為核心的法律體系。
在新中國(guó)的憲法傳統(tǒng)中，集體主義權(quán)利觀與個(gè)體主義權(quán)利觀之間存在著如何尋求合理平衡問(wèn)題，這背后受到傳統(tǒng)社會(huì)主義觀念的深刻影響。在傳統(tǒng)社會(huì)主義觀念下，個(gè)體因其與國(guó)家的同質(zhì)性預(yù)設(shè)而融入到國(guó)家之中，個(gè)體私益只有融入到國(guó)家利益之中才能得到充分實(shí)現(xiàn)。為了最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益，反倒應(yīng)對(duì)個(gè)體私益加以限制和改造。這種觀念也影響了對(duì)社會(huì)主義憲法中基本權(quán)利條款的理解，如何既有效地防御公權(quán)力，同時(shí)在個(gè)體與國(guó)家利益之間建立良性互動(dòng)機(jī)制成為重要的實(shí)踐課題。對(duì)此，彭真曾指出“我們是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的、社會(huì)的利益同公民個(gè)人利益在根本上是一致的”，“只有廣大人民的民主權(quán)利和根本利益都得到保障和發(fā)展，公民個(gè)人的自由和權(quán)利才有可能得到切實(shí)保障和充分實(shí)現(xiàn)”。從修憲者原意上看，人民所代表的集體利益被置于個(gè)人權(quán)利之前，集體主義權(quán)利觀在其中充分顯現(xiàn)。
伴隨著改革開(kāi)放，國(guó)家與個(gè)人利益同質(zhì)化的社會(huì)背景逐步改變，集體主義權(quán)利觀中融入更多的個(gè)人合理的需求。1982年《憲法》第11條承認(rèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的憲法地位，《憲法修正案》（1988年）第1條增列規(guī)定允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在法定范圍內(nèi)存在和發(fā)展，《憲法修正案》（1993年）第7條確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的憲法地位，《憲法修正案》（1999年）第16條將私營(yíng)經(jīng)濟(jì)納入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在社會(huì)變遷中，個(gè)體經(jīng)濟(jì)與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)所代表的私益得到了承認(rèn)，個(gè)體利益與國(guó)家利益合一的格局發(fā)生了改變。在個(gè)體利益所支配的私人領(lǐng)域，個(gè)體主義的權(quán)利訴求已經(jīng)呼之欲出。在這樣的背景下，強(qiáng)調(diào)“人”這一道德個(gè)體的“人權(quán)條款”為尊重個(gè)人權(quán)利提供了規(guī)范接口。
除了為憲法帶入個(gè)體權(quán)利外，“人權(quán)條款”還為國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入我國(guó)法律體系提供了解釋上的規(guī)范接口。在1991年發(fā)布的《中國(guó)的人權(quán)狀況》白皮書(shū)中，“享有充分的人權(quán)，是長(zhǎng)期以來(lái)人類(lèi)追求的理想”在開(kāi)篇便得到認(rèn)可，人權(quán)問(wèn)題“有其國(guó)際性的一面”也得到正式確認(rèn)。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)在人權(quán)概念入憲前便已簽署諸多國(guó)際人權(quán)公約，并以立法形式認(rèn)可其中設(shè)定的國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。從1980年開(kāi)始到2004年人權(quán)概念入憲之前，我國(guó)批準(zhǔn)了包括《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》《兒童權(quán)利公約》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》在內(nèi)的多項(xiàng)聯(lián)合國(guó)核心人權(quán)公約。結(jié)合我國(guó)的發(fā)展?fàn)顩r，部分公約中承載的國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)在人權(quán)概念入憲前便以立法形式進(jìn)入我國(guó)規(guī)范體系。根據(jù)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法（草案）〉的說(shuō)明》，履行《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》所規(guī)定的義務(wù)是制定該法的重要理由，該公約中規(guī)定的權(quán)利也將通過(guò)該法得到保障。從中可以看出，人權(quán)概念入憲之前，國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)通過(guò)批準(zhǔn)國(guó)際人權(quán)公約的形式進(jìn)入我國(guó)規(guī)范體系，我國(guó)還“通過(guò)立法、司法、行政等措施嚴(yán)格執(zhí)行公約的規(guī)定”。只不過(guò)由于我國(guó)法律體系中缺乏對(duì)國(guó)際條約效力發(fā)生機(jī)制的具體規(guī)定，國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入我國(guó)還缺乏規(guī)范上的具體文本根據(jù)。借助“人權(quán)條款”這一規(guī)范接口，國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)得以通過(guò)憲法解釋進(jìn)入我國(guó)法律體系。
“人權(quán)條款”實(shí)施二十年來(lái)，我國(guó)陸續(xù)批準(zhǔn)了《殘疾人權(quán)利公約》《關(guān)于為盲人、視力障礙者或其他印刷品閱讀障礙者獲得已出版作品提供便利的馬拉喀什條約》《1930年強(qiáng)迫勞動(dòng)公約》和《1957年廢除強(qiáng)迫勞動(dòng)公約》等國(guó)際人權(quán)文件。習(xí)近平總書(shū)記指出，“中國(guó)愿同國(guó)際社會(huì)一道，踐行《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》精神，推動(dòng)全球人權(quán)治理朝著更加公平公正合理包容的方向發(fā)展。”“人權(quán)條款”已成為我國(guó)參與全球人權(quán)治理的重要憲法基礎(chǔ)。
三、“人權(quán)條款” 的效力基礎(chǔ)
“人權(quán)條款”既然由憲法規(guī)范承載，那么就和所有法規(guī)范一樣具備規(guī)范性，對(duì)外發(fā)生效力正是憲法規(guī)范性的核心要素。無(wú)論是作為憲法原則，還是作為普遍人權(quán)觀念的規(guī)范接口，“人權(quán)條款”的這些規(guī)范屬性最終都需透過(guò)規(guī)范效力展現(xiàn)于外，繼而作用于社會(huì)生活。從理論上看，規(guī)范效力包括狹義與廣義兩種類(lèi)型。若要取得狹義的規(guī)范效力，法規(guī)范需要由有權(quán)機(jī)關(guān)按照規(guī)定的方式制定，并且不抵觸上位階的規(guī)范。廣義的規(guī)范效力不僅要求法規(guī)范由權(quán)威所制定，還要求法規(guī)范“展現(xiàn)最低的社會(huì)實(shí)效”。此外，如果采取非實(shí)證主義的立場(chǎng)，規(guī)范效力還以具備道德證成的內(nèi)容正確性為條件。
一般意義上講，就廣義的規(guī)范效力而言，其中包含了“應(yīng)然效力”“實(shí)然效力”以及“道德效力”。當(dāng)談及憲法的規(guī)范效力時(shí)，廣義的規(guī)范效力概念更為可取。如果由權(quán)威制定的憲法規(guī)范無(wú)法在實(shí)踐中得到落實(shí)，那么這樣的憲法規(guī)范只能被稱(chēng)為名義的。如果由權(quán)威制定的憲法規(guī)范只是為了滿(mǎn)足“實(shí)際權(quán)力持有者控制國(guó)家機(jī)器的私益”，那么這種憲法僅僅停留在語(yǔ)義之上。由此可見(jiàn)，名義憲法（nominal constitution）缺失了實(shí)然效力，語(yǔ)義憲法（semantic constitution）缺失了道德效力，規(guī)范憲法（normative constitution）則兼具應(yīng)然效力、實(shí)然效力與道德效力。因此，采取廣義的規(guī)范效力概念有助于展現(xiàn)憲法規(guī)范效力發(fā)生的全貌。
?。ㄒ唬?ldquo;人權(quán)條款”效力的規(guī)范基礎(chǔ)
聚焦于“人權(quán)條款”規(guī)范效力的根據(jù)，目前學(xué)界并未展開(kāi)體系化、學(xué)理化的分析。不過(guò)，圍繞更為籠統(tǒng)的憲法規(guī)范效力的依據(jù)，學(xué)界已積累一定的研究成果。從憲法規(guī)范來(lái)看，序言最后一段明確自身“具有最高的法律效力”，第5條進(jìn)一步規(guī)定了最高法律效力的具體體現(xiàn)，有學(xué)者將這些規(guī)范概括為“憲法最高效力自我宣稱(chēng)規(guī)范”。不過(guò)，僅僅依托憲法自身的效力宣稱(chēng)來(lái)主張憲法效力的發(fā)生根據(jù)，有可能陷入循環(huán)論證的陷阱。此外，從憲法運(yùn)行來(lái)看，我國(guó)憲法的規(guī)范效力并不來(lái)自憲法自身的宣稱(chēng)。1954年《憲法》中就未出現(xiàn)有關(guān)自身效力的規(guī)定，但這并不影響憲法確立國(guó)家制度架構(gòu)，更不影響修憲者修改1975年《憲法》、1978年《憲法》以及1982年《憲法》。
在這樣的背景下，還有觀點(diǎn)將我國(guó)憲法規(guī)范劃分為根本法和非根本法兩個(gè)層次，意圖以憲法規(guī)范中的根本法為非根本法提供效力根據(jù)。一種代表性思路著眼于憲法序言，主張其中有關(guān)重大歷史的陳述鋪陳了我國(guó)憲法的基本理論背景和歷史背景，構(gòu)成了憲法正文的效力依據(jù)。不過(guò)恰恰是序言最后一段確立了憲法的最高效力，如果不能有效融貫憲法序言和憲法正文之效力，就無(wú)法有效論證序言規(guī)范自身的效力。此外，鑒于憲法序言中并無(wú)有關(guān)人權(quán)保障的專(zhuān)門(mén)歷史敘事，“人權(quán)條款”也無(wú)法通過(guò)憲法序言為自身規(guī)范效力確立根據(jù)。從方法論的角度看，這種觀點(diǎn)雖然在形式上從憲法規(guī)范中提煉出效力根據(jù)，從而堅(jiān)守規(guī)范分析的基本立場(chǎng)，但其中真正仰賴(lài)的還是憲法規(guī)范之外的歷史傳統(tǒng)。事實(shí)上，即使憲法序言中并未記載這些歷史敘事，被視作效力根據(jù)的革命歷史作為事實(shí)仍舊存在，那么依照前述觀點(diǎn)憲法效力也不受影響。
從憲法學(xué)說(shuō)史看，圍繞從憲法規(guī)范之外剖析其效力根據(jù)問(wèn)題，形成了以施米特為代表的決斷主義和以哈特為代表的經(jīng)驗(yàn)主義兩種思路。在決斷主義的理論脈絡(luò)下，憲法的規(guī)范效力源自于制憲權(quán)的權(quán)力與權(quán)威得到承認(rèn)。這種規(guī)范效力直接從政治存在中獲取，而無(wú)需借助倫理規(guī)范與法律規(guī)范。在經(jīng)驗(yàn)主義的理論脈絡(luò)下，承認(rèn)規(guī)則（rule of recognition）包含了除其自身之外所有規(guī)則效力的判準(zhǔn)。從形式上看，承認(rèn)規(guī)則展現(xiàn)為法律體系參與者將特定規(guī)則鑒別為有效的方式，因而歸屬于經(jīng)驗(yàn)范疇。這些觀點(diǎn)從政治意志以及社會(huì)現(xiàn)實(shí)角度闡述了外在于規(guī)范的憲法效力根據(jù)，但都面臨著從實(shí)然轉(zhuǎn)向應(yīng)然的范疇轉(zhuǎn)換難題。
不可否認(rèn)的是，如果人們沒(méi)有在規(guī)范實(shí)證化之前形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的歷史實(shí)踐，那么這一憲法規(guī)范的效力便無(wú)從談起。但若僅以此說(shuō)明憲法規(guī)范的效力根據(jù)，還需實(shí)現(xiàn)從實(shí)然轉(zhuǎn)向應(yīng)然的跨越。就此而言，基礎(chǔ)規(guī)范的引入提供了一種理論論證的可能路徑。根據(jù)凱爾森關(guān)于基礎(chǔ)規(guī)范的設(shè)想，基礎(chǔ)規(guī)范之下憲法規(guī)范的效力發(fā)生機(jī)制呈現(xiàn)為三段論的形式。決斷主義與經(jīng)驗(yàn)主義脈絡(luò)下對(duì)憲法規(guī)范效力根據(jù)的闡述，僅是對(duì)小前提這一層次的展開(kāi)。只有透過(guò)作為大前提的基礎(chǔ)規(guī)范的轉(zhuǎn)化，從實(shí)然轉(zhuǎn)向應(yīng)然的范疇轉(zhuǎn)換才可實(shí)現(xiàn)。
結(jié)合我國(guó)憲法規(guī)范，其中暗含著適用基礎(chǔ)規(guī)范的邏輯。當(dāng)憲法序言宣稱(chēng)整部憲法“具有最高的法律效力”時(shí)，既預(yù)設(shè)了“以法律的形式”這一形式要求，又要求憲法規(guī)范在內(nèi)容上“確認(rèn)了各族人民奮斗的成果”并“規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)”。各族人民奮斗的成果是歷史凝結(jié)的產(chǎn)物，國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)恰恰是在長(zhǎng)期實(shí)踐中被奠定的，這要求憲法規(guī)范承載的內(nèi)容在歷史實(shí)踐中體現(xiàn)出社會(huì)實(shí)效性。憲法序言最后一段這樣的表述意味著，憲法規(guī)范只有在形式上按規(guī)定的方式由有權(quán)主體形成，在內(nèi)容上通過(guò)歷史實(shí)踐體現(xiàn)出社會(huì)實(shí)效性，才“具有最高的法律效力”。由此，憲法規(guī)范效力并非源自序言最后一段第一句的自我宣稱(chēng)，還需要在實(shí)踐層面滿(mǎn)足在制定形式和規(guī)范內(nèi)容的社會(huì)實(shí)效性上的要求。
在這樣的理論框架中，“人權(quán)條款”發(fā)生效力的規(guī)范基礎(chǔ)就是憲法序言最后一段的第一句。但是“人權(quán)條款”若要透過(guò)這一規(guī)范發(fā)生效力，還需在實(shí)踐層面滿(mǎn)足形式和內(nèi)容上的要求。在形式上，“人權(quán)條款”必須由有權(quán)主體按照規(guī)定方式形成才滿(mǎn)足“以法律的形式”這一要求。在內(nèi)容上，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”從歷史實(shí)踐上看應(yīng)當(dāng)被長(zhǎng)期認(rèn)同并轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，才滿(mǎn)足社會(huì)實(shí)效性的要求。因此若要為“人權(quán)條款”確立效力基礎(chǔ)，還需在實(shí)踐層面進(jìn)一步論證這些小前提是否得到滿(mǎn)足。
?。ǘ?ldquo;人權(quán)條款”效力的實(shí)踐基礎(chǔ)
根據(jù)前文，“人權(quán)條款”還需在實(shí)踐層面為自身規(guī)范效力確立根據(jù)。在形式上，“人權(quán)條款”需要“以法律的形式”制定。此外，“人權(quán)條款”的規(guī)范內(nèi)容需要在歷史實(shí)踐中找到社會(huì)實(shí)效性上的支撐。對(duì)“人權(quán)條款”而言，這種規(guī)范形成方式上的要求聚焦在修憲主體及程序上的規(guī)定。根據(jù)《憲法》第64條第1款的規(guī)定，憲法修改在提案程序上需要由全國(guó)人大常委會(huì)或五分之一以上的全國(guó)人大代表提議，在表決程序上需要由全國(guó)人大以全體代表的三分之二以上多數(shù)通過(guò)。2004年3月14日，作為憲法修正案草案重要組成的“人權(quán)條款”，由全國(guó)人大常委會(huì)提交第十屆全國(guó)人大第二次會(huì)議表決。第十屆全國(guó)人大共有代表2985名，其中有2863名代表投票贊成包含著“人權(quán)條款”的憲法修正案草案，這就超過(guò)了全體代表的三分之二。僅就《憲法》第64條第1款而言，“人權(quán)條款”滿(mǎn)足規(guī)范形成方式上的要求。
不過(guò)，《憲法》第64條第1款并未明確具體采取何種方式完成修憲。如果不考慮1975年、1978年以及1982年三次整體修改，憲法修改在我國(guó)實(shí)踐中表現(xiàn)為決議形式和修正案形式兩種樣態(tài)。在1988年之前，針對(duì)憲法的歷次局部修改均采取決議形式。在1979年和1980年兩次憲法修改中，全國(guó)人大均首先通過(guò)一個(gè)修憲決議，再根據(jù)該決議進(jìn)行憲法修改，并公布修改后的憲法全文。不過(guò)從1988年開(kāi)始，決議形式被修正案形式所取代，此后以修正案形式修改憲法成為了一項(xiàng)憲法慣例。在1988年首次以修正案形式修改憲法的過(guò)程中，黨中央在比較修正案形式與包括決議修改在內(nèi)的其他形式的基礎(chǔ)上，得出了修正案形式更優(yōu)的結(jié)論。從此到人權(quán)概念入憲之前，1988年、1993年和1999年三次憲法修改均采取修正案形式，這已經(jīng)形成了一項(xiàng)憲法慣例。在此背景下，“人權(quán)條款”以修正案方式進(jìn)入憲法規(guī)范延續(xù)了這種憲法慣例，也因此在具體形式上滿(mǎn)足了權(quán)威制定性要求。
除了規(guī)范形成方式上的要求，若要為自身規(guī)范效力確立根據(jù)，“人權(quán)條款”的規(guī)范內(nèi)容還需具備社會(huì)實(shí)效性，這種社會(huì)實(shí)效性既體現(xiàn)在中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)圍繞人權(quán)保障形成的社會(huì)共識(shí)，又體現(xiàn)在新中國(guó)自成立伊始便開(kāi)啟的人權(quán)保障實(shí)踐。人權(quán)觀念自清末便已進(jìn)入我國(guó)，何啟與胡禮垣在《新政真詮》中提出“以大經(jīng)大法之至正至中者而論，則權(quán)者乃天之所為非人之所立也；天既賦人以性命則必畀以顧此性命之權(quán)；天既備人以百物，則必與以保其身家之權(quán)”，其中蘊(yùn)含著天賦人權(quán)的思想。有學(xué)者將之視為人權(quán)觀念在中國(guó)社會(huì)的萌發(fā)處，此后人權(quán)思想廣為傳播繼而制度化，并在“新文化運(yùn)動(dòng)”“省憲運(yùn)動(dòng)”“人權(quán)運(yùn)動(dòng)”“人權(quán)保障運(yùn)動(dòng)”“冤獄賠償運(yùn)動(dòng)”中引起民國(guó)社會(huì)的激蕩。同時(shí)期的中國(guó)共產(chǎn)黨也以“為人權(quán)自由而戰(zhàn)”作為凝聚全民族抗戰(zhàn)力量的口號(hào)，可見(jiàn)人權(quán)保障觀念在當(dāng)時(shí)的深入人心。
新中國(guó)成立初期同樣對(duì)國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)保持開(kāi)放態(tài)度，周恩來(lái)在萬(wàn)隆會(huì)議上簽署的《亞非會(huì)議最后公報(bào)》中就將“尊重基本人權(quán)”作為亞洲各國(guó)相處合作的基本原則，并宣布“完全支持聯(lián)合國(guó)憲章中所提出的人權(quán)的基本原則”。之后出于對(duì)抽象人性觀的批判以及階級(jí)斗爭(zhēng)的觀念，人權(quán)觀念在一定時(shí)期內(nèi)陷入沉寂。
在改革開(kāi)放后，人權(quán)觀念逐漸走出禁區(qū)。鄧小平提出不反對(duì)討論人權(quán)觀念，而是要形成“我們講的人權(quán)”。在黨的十五大和十六大上，“尊重和保障人權(quán)”連續(xù)被寫(xiě)入報(bào)告，并推進(jìn)到“人權(quán)條款”入憲的討論過(guò)程，逐漸形成了我國(guó)社會(huì)圍繞人權(quán)保障的基本共識(shí)。
人權(quán)保障自新中國(guó)成立伊始就在實(shí)踐中得到強(qiáng)調(diào)和發(fā)揚(yáng)，這構(gòu)成了社會(huì)實(shí)效性的另一個(gè)說(shuō)明。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)就在1941年制定了《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財(cái)權(quán)條例》，這首開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下人權(quán)立法的歷史。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨還頒布了包括《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》和《哈爾濱市人民政府禁止非法拘捕審訊及侵犯他人人權(quán)等行為的布告》在內(nèi)的多項(xiàng)包含了人權(quán)保障條款的法令。
1949年12月，亞洲婦女解放大會(huì)在北京舉行，會(huì)上通過(guò)了《關(guān)于爭(zhēng)取婦女權(quán)利的決議》《致亞洲各國(guó)婦女姊妹書(shū)》等文件。隨后在1950年，我國(guó)制定《婚姻法》進(jìn)一步落實(shí)對(duì)婦女權(quán)利的保障。1995年在北京召開(kāi)第四次婦女問(wèn)題世界會(huì)議上通過(guò)了《北京宣言》，這延續(xù)了新中國(guó)著力保障婦女權(quán)利的傳統(tǒng)。
除了婦女群體之外，新中國(guó)還著眼于對(duì)少數(shù)民族以及其他少數(shù)群體權(quán)利的保障。經(jīng)過(guò)1959年的民主改革，舊西藏的封建農(nóng)奴制得以被廢除，曾經(jīng)的封建農(nóng)奴取得了此前未曾享受過(guò)的人身自由和平等的政治權(quán)利。此外，環(huán)境保護(hù)也是新中國(guó)人權(quán)保障實(shí)踐的一大亮點(diǎn)。早在1972年，剛剛恢復(fù)聯(lián)合國(guó)合法席位的新中國(guó)便派代表團(tuán)參加斯德哥爾摩聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議。隨后，我國(guó)在次年便制定了首個(gè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)——《工業(yè)“三廢”排放標(biāo)準(zhǔn)》，并于1979年制定了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》。
回顧新中國(guó)人權(quán)保障實(shí)踐，中國(guó)共產(chǎn)黨矢志不渝堅(jiān)持追求實(shí)現(xiàn)人權(quán)價(jià)值，其中也彰顯著關(guān)于人權(quán)保障的社會(huì)共識(shí)?？梢钥吹?，“人權(quán)條款”在規(guī)范形成方式和社會(huì)實(shí)效性這兩個(gè)層面都具有堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。
四、“人權(quán)條款” 的效力形式
憲法的生命在于實(shí)施，在人權(quán)概念入憲二十年的當(dāng)下，真正需要檢討的是“人權(quán)條款”的社會(huì)實(shí)效性。這一方面需要追問(wèn)“人權(quán)條款”的應(yīng)然效力在國(guó)家權(quán)力運(yùn)作中如何得到實(shí)現(xiàn)，另一方面需要探明全社會(huì)圍繞“人權(quán)條款”如何凝聚起關(guān)乎人權(quán)的憲法共識(shí)，以及這種憲法共識(shí)又是如何進(jìn)一步作用于塑造根植于我國(guó)社會(huì)的人權(quán)文化。
?。ㄒ唬┍ＷC國(guó)家權(quán)力的正當(dāng)行使
若要準(zhǔn)確評(píng)估“人權(quán)條款”在保證國(guó)家權(quán)力正當(dāng)行使中發(fā)揮的效力，首先需要明確作為義務(wù)主體的“國(guó)家”所指為何。盡管抽象的人權(quán)概念本身指向開(kāi)放的義務(wù)人，其中可能包括自然人、社會(huì)組織、國(guó)家機(jī)關(guān)乃至國(guó)際性組織。然而，“人權(quán)條款”中有關(guān)義務(wù)主體的表述明確指向“國(guó)家”，而非如《憲法》第45條那樣采取“國(guó)家和社會(huì)”這樣的表述。在此意義上說(shuō)，即使政黨、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)等在一定條件下也要承擔(dān)人權(quán)保障義務(wù)，但這種義務(wù)并非“人權(quán)條款”所直接課予，只有承擔(dān)公權(quán)力的“國(guó)家”才是“人權(quán)條款”中的義務(wù)主體。
這里的問(wèn)題在于如何理解憲法文本上的“國(guó)家”，學(xué)界關(guān)于這一問(wèn)題存在不同見(jiàn)解。一種具有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，“國(guó)家”指代具體的國(guó)家機(jī)關(guān)，在我國(guó)憲法規(guī)范的語(yǔ)境下就包括了立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)。另有觀點(diǎn)將人權(quán)概念入憲視作國(guó)際人權(quán)法在我國(guó)的實(shí)踐，進(jìn)而主張?jiān)趪?guó)際法主體的角度理解“人權(quán)條款”中的“國(guó)家”。“國(guó)家”在國(guó)際人權(quán)法語(yǔ)境下被理解為國(guó)際法律關(guān)系參與者并無(wú)問(wèn)題，但若將這種認(rèn)識(shí)直接作為理解憲法中“人權(quán)條款”的根據(jù)是值得討論的。以符合國(guó)際人權(quán)法的方式解釋?xiě)椃?，需要遵循憲法原則與界限。
根據(jù)《對(duì)外關(guān)系法》第30條第2款的規(guī)定，條約和協(xié)定被要求不得同憲法相抵觸，這從憲法角度對(duì)條約和協(xié)定提出了規(guī)范要求。即便從《對(duì)外關(guān)系法》頒布前的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)際條約雖然可以通過(guò)法院直接適用或經(jīng)由立法轉(zhuǎn)化適用，但最終都需要接受憲法規(guī)范的檢驗(yàn)。因此，對(duì)“人權(quán)條款”的解釋只能在我國(guó)憲法規(guī)范體系內(nèi)展開(kāi)，而不能以國(guó)際人權(quán)法作為根據(jù)。根據(jù)《修憲草案說(shuō)明》，“人權(quán)條款”入憲旨在為尊重和保障人權(quán)這一“黨和國(guó)家的一貫方針”提供憲法保障，其中明確以國(guó)家權(quán)力作為規(guī)范對(duì)象。在我國(guó)的憲法體系下，作為憲法原則的“人權(quán)條款”構(gòu)成包括國(guó)家組織規(guī)范在內(nèi)所有憲法規(guī)范的解釋前提，包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)以及監(jiān)察權(quán)在內(nèi)的所有公權(quán)力在行使過(guò)程中都必須履行“人權(quán)條款”所課予的憲法義務(wù)。
從義務(wù)內(nèi)容上看，國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)的人權(quán)保障義務(wù)包括“尊重”和“保障”的雙重要求，二者分別對(duì)應(yīng)著人權(quán)保障義務(wù)消極和積極兩個(gè)面向。有觀點(diǎn)主張人權(quán)保障義務(wù)在理論上包括尊重義務(wù)、保護(hù)義務(wù)、滿(mǎn)足義務(wù)和促進(jìn)義務(wù)，尊重義務(wù)是指國(guó)家避免侵犯人權(quán)，保護(hù)義務(wù)是指國(guó)家必須防范第三人對(duì)人權(quán)的侵犯，滿(mǎn)足義務(wù)對(duì)國(guó)家提出滿(mǎn)足個(gè)人需要的要求，促進(jìn)義務(wù)意味著國(guó)家需要?jiǎng)?chuàng)造實(shí)現(xiàn)人權(quán)所需的各種條件。
如果以這四方面內(nèi)容理解“人權(quán)條款”對(duì)國(guó)家權(quán)力行使提出的正當(dāng)性要求，那么“尊重”就意味著國(guó)家具有自我約束的義務(wù)，“保障”則包含了保護(hù)、滿(mǎn)足以及促進(jìn)這三重意涵。這就是說(shuō)，國(guó)家既有義務(wù)以自我限制的立場(chǎng)避免侵害人權(quán)，還需要防范第三人對(duì)人權(quán)的侵犯，并為實(shí)現(xiàn)人權(quán)提供物質(zhì)和組織程序上的保障。還有觀點(diǎn)參考德國(guó)基本權(quán)利教義學(xué)，將“人權(quán)條款”中的“尊重”義務(wù)對(duì)應(yīng)于國(guó)家的消極義務(wù)，“保障”義務(wù)對(duì)應(yīng)于國(guó)家的給付義務(wù)和保護(hù)義務(wù)。這些見(jiàn)解雖然依據(jù)的理論資源不同，但對(duì)“人權(quán)條款”蘊(yùn)含的義務(wù)內(nèi)容分析結(jié)論基本一致，均認(rèn)為“人權(quán)條款”要求的義務(wù)內(nèi)容包括消極和積極兩個(gè)面向，消極義務(wù)意味著國(guó)家權(quán)力行使中的自我限制，積極義務(wù)既要求國(guó)家提供給付以滿(mǎn)足需要，又要求為權(quán)利實(shí)現(xiàn)排除其他侵害并創(chuàng)造條件。
由此，對(duì)“人權(quán)條款”社會(huì)實(shí)效的考察就是在追問(wèn)，消極和積極這兩個(gè)面向的義務(wù)在我國(guó)國(guó)家權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中是以何種方式得到實(shí)現(xiàn)的。鑒于立法權(quán)在我國(guó)國(guó)家權(quán)力體系中的樞紐性地位，首先需要考察立法權(quán)運(yùn)作中如何體現(xiàn)“人權(quán)條款”提出的正當(dāng)性要求。就消極的尊重義務(wù)而言，立法權(quán)行使過(guò)程中始終恪守尊重和保障人權(quán)原則。人權(quán)概念入憲次年，《治安管理處罰法》第5條第2款便寫(xiě)入“尊重和保障人權(quán)”。自此開(kāi)始，全國(guó)人大及其常委會(huì)在制定或修改的共計(jì)15部法律中規(guī)定了“尊重和保障人權(quán)”，以此為各部法律的基本原則、制度和程序起到提綱挈領(lǐng)的引導(dǎo)與規(guī)范作用，并帶動(dòng)其他法律尊重“人權(quán)條款”確立的憲法原則，其中凸顯著立法權(quán)運(yùn)作中尊重人權(quán)的基本立場(chǎng)。
在立法形成過(guò)程中，對(duì)法律草案的審議同樣最大限度地履行尊重人權(quán)的憲法義務(wù)。“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”被寫(xiě)入憲法后，多項(xiàng)法律草案在審議過(guò)程中因存在侵犯基本權(quán)利的質(zhì)疑而被修改。舉例而言，在2008年審議《殘疾人保障法（修訂草案）》的過(guò)程中，全國(guó)人大法律委員會(huì)就采納了部分常委會(huì)委員的意見(jiàn)，強(qiáng)調(diào)不可侵犯殘疾人的人身自由。又比如在2012年制定《精神衛(wèi)生法》的過(guò)程中，根據(jù)部分常委會(huì)委員的意見(jiàn)，關(guān)于保障精神障礙者財(cái)產(chǎn)權(quán)利的規(guī)定得以增列。2023年新修訂的《立法法》吸納了法律草案的合憲性審議機(jī)制，在立法形成過(guò)程中實(shí)現(xiàn)“人權(quán)條款”規(guī)范效力的路徑得以制度化。
就積極的保障義務(wù)而言，我國(guó)并未制定一部集中規(guī)定人權(quán)內(nèi)容和保障機(jī)制的特定立法，而是以分散立法的形式為人權(quán)保障創(chuàng)造條件。如前所述，我國(guó)學(xué)者也曾提出過(guò)總體性的《人權(quán)保障法（草案）》，這種集中式人權(quán)立法本身在理論上和立法技術(shù)上也面臨諸多質(zhì)疑。從立法技術(shù)層面看，這種集中式人權(quán)立法可能與既有立法發(fā)生重復(fù)，有損法律體系的融貫性。從民主正當(dāng)性看，如果由法院負(fù)責(zé)審查集中式人權(quán)立法，又會(huì)生發(fā)出對(duì)法院不具備充分民主正當(dāng)性來(lái)承擔(dān)人權(quán)審查重任的質(zhì)疑。
從“人權(quán)條款”實(shí)施二十年來(lái)的立法實(shí)踐來(lái)看，各部分散式立法已經(jīng)為保障人權(quán)搭建起系統(tǒng)的支撐機(jī)制。進(jìn)一步說(shuō)，部分立法已經(jīng)吸納了國(guó)際人權(quán)公約中確立的部分共同人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，只不過(guò)并未明確揭示出這些條款與國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)聯(lián)。舉例來(lái)說(shuō)，2016年施行的《反家庭暴力法》第37條實(shí)際上就參酌了國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，以參照適用的方式將保護(hù)范圍拓展到家庭成員以外。此外，2023年我國(guó)還制定了《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法》，該法被視作“我國(guó)履行聯(lián)合國(guó)《殘疾人權(quán)利公約》等國(guó)際公約義務(wù)的重要內(nèi)容”。
立法權(quán)透過(guò)依法律行政原理作用于行政權(quán)，我國(guó)行政權(quán)運(yùn)作中同樣展現(xiàn)著“人權(quán)條款”的規(guī)范效力。從尊重人權(quán)的消極義務(wù)上看，法治政府建設(shè)本身就是實(shí)施人權(quán)保障立法的重要保證，行政權(quán)在依法運(yùn)作中以自我約束的立場(chǎng)履行尊重人權(quán)的憲法義務(wù)。為此，國(guó)務(wù)院在“人權(quán)條款”實(shí)施后不久便發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，其中就明確指出依法行政的基本要求包括“避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式”。此后，為保證法治政府建設(shè)，又在2010年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》。從2015年開(kāi)始，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》以及《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》又為法治政府建設(shè)提供方向上的指引。回顧“人權(quán)條款”實(shí)施二十年來(lái)的法治政府實(shí)踐，廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度可以視作其中較具代表性的成就，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》于2013年通過(guò)，從此廢止了在我國(guó)延續(xù)五十余年的勞動(dòng)教養(yǎng)制度。從保障人權(quán)的積極義務(wù)上看，國(guó)務(wù)院從2009年開(kāi)始已經(jīng)連續(xù)發(fā)布四期國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，并且對(duì)每一周期內(nèi)計(jì)劃的實(shí)施狀況加以評(píng)估。就，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》于2013年通過(guò)，從此廢止了在我國(guó)延續(xù)五十余年的勞動(dòng)教養(yǎng)制度。從保障人權(quán)的積極義務(wù)上看，國(guó)務(wù)院從2009年開(kāi)始已經(jīng)連續(xù)發(fā)布四期
司法權(quán)運(yùn)行中同樣體現(xiàn)著“人權(quán)條款”的規(guī)范效力。這既體現(xiàn)在運(yùn)用“人權(quán)條款”提供的價(jià)值支撐來(lái)補(bǔ)強(qiáng)司法論證，又體現(xiàn)在審判實(shí)踐中依據(jù)“人權(quán)條款”所確立的憲法原則對(duì)法規(guī)范進(jìn)行合憲性解釋。為了補(bǔ)強(qiáng)司法論證，審判實(shí)踐中會(huì)適用“人權(quán)條款”為裁判結(jié)果的正當(dāng)性提供支撐。比如在承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛中，法院訴諸人權(quán)保障價(jià)值，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格包含的成員權(quán)視作農(nóng)民的一項(xiàng)基本民事權(quán)利，繼而主張排除該項(xiàng)權(quán)利的合同因違反公序良俗無(wú)效。再比如圍繞農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同的效力問(wèn)題，法院認(rèn)為因城鄉(xiāng)戶(hù)籍或生活區(qū)域差異否定合同效力，違反了外化為平等原則和私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的人權(quán)保障原則，并以此作為肯定合同效力的根據(jù)。
在合憲性解釋方法的運(yùn)用中，“人權(quán)條款”被法院用作選擇法規(guī)范解釋方案的導(dǎo)引。比如，最高人民法院就在裁定中指出“在法律規(guī)定存在多種解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先考慮選擇適用有利于行政相對(duì)人的解釋”，這種合憲性解釋方法的運(yùn)用展現(xiàn)著“人權(quán)條款”作用于司法權(quán)運(yùn)作的規(guī)范效力。此外，即便實(shí)證法未作明確規(guī)定，法院還是通過(guò)審判實(shí)踐發(fā)展出了對(duì)人權(quán)保障至關(guān)重要的正當(dāng)程序原則。學(xué)界有觀點(diǎn)著眼于程序保障對(duì)實(shí)現(xiàn)人權(quán)的重要價(jià)值，主張“人權(quán)條款”中蘊(yùn)含著通過(guò)正當(dāng)程序?qū)崿F(xiàn)這一憲法原則的要求。不過(guò)憲法規(guī)范本身無(wú)法為正當(dāng)程序原則的導(dǎo)出提供直接的規(guī)范支撐，《行政訴訟法》中也僅以“違反法定程序”作為行政行為的撤銷(xiāo)事由，而未對(duì)正當(dāng)程序原則作出規(guī)定。
在這樣的背景下，法院通過(guò)行政審判實(shí)踐逐漸在我國(guó)確立起正當(dāng)程序原則。2004年“人權(quán)條款”實(shí)施后，江蘇省高級(jí)人民法院在張成銀訴徐州市人民政府房屋登記行政復(fù)議決定案中首次將“正當(dāng)程序”寫(xiě)入判決，認(rèn)為當(dāng)行政主體作出不利于利害關(guān)系人的行為時(shí)，應(yīng)根據(jù)正當(dāng)程序原則通知其參加復(fù)議。此后，北京市第一中級(jí)人民法院在于艷茹訴北京大學(xué)撤銷(xiāo)博士學(xué)位決定糾紛案中，進(jìn)一步明確正當(dāng)程序原則——“只要成文法沒(méi)有排除或另有特殊情形，行政機(jī)關(guān)都要遵守”，背后的根據(jù)在于正當(dāng)程序原則是“裁決爭(zhēng)端的基本原則及最低的公正標(biāo)準(zhǔn)”。
在2018年憲法修改后，監(jiān)察權(quán)成為國(guó)家權(quán)力體系的重要組成部分，“人權(quán)條款”的規(guī)范效力同樣體現(xiàn)在監(jiān)察權(quán)的運(yùn)作實(shí)踐中?！侗O(jiān)察法》為監(jiān)察權(quán)運(yùn)行設(shè)定了保障被留置人員權(quán)利的相關(guān)義務(wù)，監(jiān)察權(quán)運(yùn)作中理應(yīng)充分落實(shí)這些保障調(diào)查對(duì)象權(quán)利的規(guī)定。通過(guò)回顧“人權(quán)條款”實(shí)施二十年來(lái)公權(quán)力的運(yùn)作實(shí)踐，可以看到“人權(quán)條款”正以豐富的樣態(tài)得到落實(shí)。
?。ǘ┠廴藱?quán)保障的憲法共識(shí)
觀察“人權(quán)條款”實(shí)施二十年來(lái)公權(quán)力的運(yùn)作實(shí)踐，這一憲法原則的社會(huì)實(shí)效正顯現(xiàn)其價(jià)值。然而，這種實(shí)效如果不被共同體成員接受，終究難以穩(wěn)定而長(zhǎng)久地存在。在此意義上，共同體成員針對(duì)特定規(guī)范形成的法律確信發(fā)揮著加強(qiáng)法規(guī)范實(shí)效的作用。就“人權(quán)條款”而言，這種法律確信表現(xiàn)為圍繞人權(quán)保障形成的憲法共識(shí)。在我國(guó)的學(xué)術(shù)語(yǔ)境下，憲法共識(shí)是指共同體成員在認(rèn)同自身憲法的基礎(chǔ)上所形成的共識(shí)。
不同于政治哲學(xué)領(lǐng)域的“憲法共識(shí)”（constitutional consensus），憲法學(xué)語(yǔ)境下的憲法共識(shí)依托于特定憲法文本，并且直接與憲法文本背后承載的價(jià)值直接關(guān)聯(lián)。在政治哲學(xué)領(lǐng)域關(guān)于“憲法共識(shí)”的構(gòu)想中，這一概念并不與特定憲法文本相關(guān)聯(lián)，而是被用來(lái)描述一種化解不同利益沖突的程序性機(jī)制，其中也不包含任何特定的價(jià)值立場(chǎng)。還有觀點(diǎn)進(jìn)一步主張，這種僅僅關(guān)乎政治程序的“憲法共識(shí)”僅僅具有過(guò)渡性，關(guān)于社會(huì)正義觀念的重疊共識(shí)（overlapping consensus）才是最終的追求。與此不同，規(guī)范語(yǔ)境下的憲法共識(shí)必然以共同體擁有的憲法文本作為認(rèn)知對(duì)象，展現(xiàn)為共同體成員對(duì)憲法文本及其承載價(jià)值的一致認(rèn)同，而這也構(gòu)成了憲法實(shí)施的終極目標(biāo)。
這種規(guī)范語(yǔ)境下的憲法共識(shí)一方面表現(xiàn)為憲法文本自身凝結(jié)著的社會(huì)共識(shí)，另一方面表現(xiàn)為共同體成員在憲法實(shí)施過(guò)程中形成的廣泛認(rèn)同。就前者而言，憲法文本自身就是憲法共識(shí)的一種表現(xiàn)形式，這種共識(shí)由制憲過(guò)程將已經(jīng)形成的國(guó)家和社會(huì)共識(shí)轉(zhuǎn)化為憲法表達(dá)?；仡櫲藱?quán)觀念在我國(guó)的發(fā)展脈絡(luò)，“人權(quán)條款”入憲以規(guī)范形式標(biāo)記出共同體成員所形成的關(guān)于人權(quán)保障的基本社會(huì)共識(shí)。
在“人權(quán)條款”實(shí)施過(guò)程中，我們需要考察共同體成員如何圍繞實(shí)現(xiàn)這一規(guī)范形成了憲法共識(shí)。以《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2016—2020年）》為例，其中對(duì)包括公職人員在內(nèi)的全社會(huì)人權(quán)意識(shí)培育設(shè)定了行動(dòng)目標(biāo)。針對(duì)公職人員這一關(guān)鍵少數(shù)，計(jì)劃強(qiáng)調(diào)落實(shí)《關(guān)于完善國(guó)家工作人員學(xué)法用法制度的意見(jiàn)》，把人權(quán)教育作為加強(qiáng)國(guó)家工作人員學(xué)法用法工作重要內(nèi)容，將人權(quán)知識(shí)納入黨委（黨組）的學(xué)習(xí)內(nèi)容，同時(shí)將其列入各級(jí)黨校、干部學(xué)院、行政學(xué)院的課程體系，使其成為法官、檢察官、警察等公職人員入職、培訓(xùn)必修課。此外，計(jì)劃還將培育人權(quán)意識(shí)的目光投向企事業(yè)單位，并提到將尊重和保障人權(quán)作為投資的重要考慮因素。在關(guān)于這期行動(dòng)計(jì)劃的評(píng)估報(bào)告中，計(jì)劃中設(shè)定的這些指標(biāo)得到了評(píng)估。就公職人員人權(quán)意識(shí)培育的成效而言，四年間共面向超過(guò)30000人舉辦了220期全國(guó)性人權(quán)知識(shí)培訓(xùn)班。就企事業(yè)單位人權(quán)意識(shí)培育的成效而言，四年間針對(duì)大型企業(yè)人員舉辦多期人權(quán)知識(shí)培訓(xùn)班，講解對(duì)外投資過(guò)程中需要掌握的工商業(yè)人權(quán)重點(diǎn)議題。
不過(guò)，行動(dòng)計(jì)劃僅僅揭示出為凝聚憲法共識(shí)所作的努力，從中還無(wú)法直觀地看出共同體成員圍繞“人權(quán)條款”是否形成了廣泛認(rèn)同。為此，有學(xué)者對(duì)中國(guó)民眾的人權(quán)意識(shí)展開(kāi)調(diào)查。根據(jù)這項(xiàng)調(diào)查，超過(guò)九成的受訪民眾知曉人權(quán)觀念，但相比之下只有接近六成的受訪民眾了解“人權(quán)條款”的規(guī)定。這項(xiàng)調(diào)查結(jié)果表明，伴隨著“人權(quán)條款”實(shí)施，我國(guó)已經(jīng)凝聚起人權(quán)保障的社會(huì)共識(shí)，但這種社會(huì)共識(shí)還未完全轉(zhuǎn)化為對(duì)憲法文本中“人權(quán)條款”的認(rèn)同，因此還需要進(jìn)一步培育尊重憲法文本的文化。
考察“人權(quán)條款”實(shí)施二十年來(lái)的實(shí)踐，國(guó)家正以豐富形式履行著尊重人權(quán)與保障人權(quán)的憲法義務(wù)，“人權(quán)條款”的社會(huì)實(shí)效得以顯現(xiàn)。此外，“人權(quán)條款”本就凝聚著全社會(huì)關(guān)于人權(quán)保障的憲法共識(shí)。這種憲法共識(shí)在“人權(quán)條款”實(shí)施過(guò)程中轉(zhuǎn)化為共同體成員對(duì)作為憲法文本的“人權(quán)條款”的認(rèn)同，這也構(gòu)成了人權(quán)保障機(jī)制穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。不過(guò)，“人權(quán)條款”的規(guī)范效力固然已經(jīng)彰顯，但如果缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制保障，共同體成員對(duì)這種規(guī)范效力的認(rèn)可也會(huì)失去穩(wěn)定預(yù)期。
五、“人權(quán)條款” 的效力保障
近年來(lái)隨著憲法監(jiān)督實(shí)踐的不斷推進(jìn)，備案審查與合憲性審查制度逐漸為實(shí)現(xiàn)“人權(quán)條款”的規(guī)范效力初步構(gòu)建起保障機(jī)制。包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)公權(quán)力以多種形式強(qiáng)化“人權(quán)條款”的規(guī)范效力。此外，中國(guó)積極參與全球人權(quán)治理，國(guó)際人權(quán)條約中設(shè)定的部分人權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)已通過(guò)“人權(quán)條款”這一規(guī)范接口進(jìn)入我國(guó)法律體系，在一定程度發(fā)揮著保障“人權(quán)條款”規(guī)范效力的功能。
?。ㄒ唬┮劳形覈?guó)憲法監(jiān)督體制
如果實(shí)現(xiàn)“人權(quán)條款”的規(guī)范效力僅僅依賴(lài)于國(guó)家權(quán)力的自我約束，那么這種效力的發(fā)揮終歸難以持續(xù)，共同體成員也難以圍繞“人權(quán)條款”的實(shí)施形成廣泛的憲法共識(shí)。因此在“人權(quán)條款”入憲之初，部分學(xué)者在分析“人權(quán)條款”規(guī)范內(nèi)涵的同時(shí)也會(huì)展開(kāi)對(duì)我國(guó)憲法監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)想，這種討論可以被視作1982年《憲法》頒行以后關(guān)于我國(guó)憲法監(jiān)督機(jī)制探討的延續(xù)。從規(guī)范文本來(lái)看，1954年《憲法》第27條便已明確全國(guó)人民代表大會(huì)行使監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力。在此后的憲法修改過(guò)程中，除了1975年憲法之外，歷次修憲均保留了對(duì)全國(guó)人大憲法監(jiān)督權(quán)的規(guī)定。直至1982年《憲法》，其中第62條和第67條的規(guī)定最終將全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)共同確立為憲法監(jiān)督權(quán)的行使主體，這一關(guān)于監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)配置規(guī)定一直得到延續(xù)。
然而，在實(shí)踐中憲法實(shí)施監(jiān)督缺乏實(shí)效性，未建構(gòu)起一套體系化的憲法監(jiān)督機(jī)制。在這樣的背景下，此前以合法性審查作為主要職責(zé)的備案審查機(jī)制，就成為了當(dāng)前處理合憲性和涉憲性問(wèn)題的制度載體。黨的十九屆四中全會(huì)將“依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”設(shè)定為備案審查制度的任務(wù)。黨的二十大報(bào)告再次在維護(hù)憲法權(quán)威的意義下強(qiáng)調(diào)“完善和加強(qiáng)備案審查制度”。此后，在新修訂的《立法法》中，全國(guó)人大常委會(huì)法工委更被授權(quán)對(duì)合憲性問(wèn)題進(jìn)行審查并提出審查意見(jiàn)。
考察近年來(lái)的備案審查運(yùn)作實(shí)踐，這一審查機(jī)制的功能正從維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一向權(quán)利保障拓展，保障制度化為基本權(quán)利的人權(quán)成為備案審查機(jī)制的重要制度目的。在全國(guó)人大常委會(huì)法工委2017年所作的備案審查工作報(bào)告中，保障公民權(quán)利全然未被提及，備案審查被視作維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要制度安排。這在一定程度上延續(xù)了此前將備案審查機(jī)制定位在主要承擔(dān)合法性審查職責(zé)的認(rèn)識(shí)，備案審查機(jī)制此前的主要目的就是判斷以行政立法和地方立法為主體的下位法是否與上位法發(fā)生抵觸，從而維護(hù)“法制的統(tǒng)一和權(quán)威”。不過(guò)，2018年備案審查工作報(bào)告中就明確“保護(hù)公民法人合法權(quán)利，是實(shí)行備案審查制度、開(kāi)展備案審查工作的初衷所在”，這點(diǎn)在此后歷年備案審查工作報(bào)告中得到了重申。在《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》中，是否減損公民權(quán)利構(gòu)成備案審查的重點(diǎn)內(nèi)容。在全國(guó)人大常委會(huì)法工委憲法室發(fā)布的《2023年全國(guó)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)和創(chuàng)新憲法實(shí)施情況報(bào)告》中，“監(jiān)督公民基本權(quán)利和義務(wù)是否得到充分的保障”構(gòu)成對(duì)憲法實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的重要指標(biāo)。
落實(shí)到備案審查的程序運(yùn)作，人權(quán)保障往往在細(xì)微處見(jiàn)精神，公民從社會(huì)生活中提出的具體權(quán)利訴求便是發(fā)現(xiàn)人權(quán)保障疏漏之處的重要手段。在備案審查機(jī)制的程序設(shè)計(jì)中，公民有權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議，這些建議由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。在2023年全國(guó)人大常委會(huì)法工委的備案審查實(shí)踐中，一年中便收到了近3000份審查建議。與之形成鮮明對(duì)照的是，全年并未收到國(guó)家機(jī)關(guān)提出的審查要求。實(shí)際上，包括“超生即辭退”“民族語(yǔ)言文字教學(xué)”在內(nèi)的涉及權(quán)利保障的備案審查典型案例，均由審查建議啟動(dòng)審查程序。
此外，根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》，人民法院如果在審判工作中發(fā)現(xiàn)包括涉及“人權(quán)條款”在內(nèi)的合憲性問(wèn)題時(shí)，可以經(jīng)逐級(jí)上報(bào)由最高人民法院向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查請(qǐng)求。在這種由個(gè)案啟動(dòng)的具體性審查機(jī)制中，如果公民在審判實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)案件所涉及的法規(guī)范存在違反“人權(quán)條款”的可能，那么就可以將這種權(quán)利訴求經(jīng)由法院內(nèi)部層報(bào)機(jī)制傳送到備案審查軌道中，“人權(quán)條款”的規(guī)范效力在這種具體性審查程序設(shè)計(jì)中得到了更為充分的保障，并提供未來(lái)強(qiáng)化人權(quán)保障機(jī)制的新空間。
通過(guò)解決憲法監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，國(guó)家人權(quán)保障體系得以強(qiáng)化，這為實(shí)現(xiàn)“人權(quán)條款”的規(guī)范效力提供了保障。此外，憲法監(jiān)督機(jī)制更多聚焦在國(guó)家是否尊重人權(quán)的消極面向，包括立法、行政和司法在內(nèi)的國(guó)家人權(quán)保障體系還需在積極面向上為實(shí)現(xiàn)人權(quán)創(chuàng)造更為充分的條件，這對(duì)保障“人權(quán)條款”的規(guī)范效力而言同樣不可或缺。
?。ǘ?qiáng)化國(guó)家人權(quán)保障體系
立法是國(guó)家人權(quán)保障體系的核心，我國(guó)為推動(dòng)人權(quán)事業(yè)發(fā)展已經(jīng)搭建起較為完善的法律體系，發(fā)揮立法在完善國(guó)家人權(quán)保障體制中的重要作用，特別是注重人權(quán)立法的平衡性與重點(diǎn)領(lǐng)域的立法。如根據(jù)《憲法》第32條和第50條的規(guī)定，在我國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人、華僑以及歸僑和僑眷這些特殊主體的權(quán)利受憲法保障。為了維護(hù)歸僑和僑眷的權(quán)利，我國(guó)已經(jīng)制定了《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》。相較于此，我國(guó)尚未通過(guò)專(zhuān)門(mén)保護(hù)華僑權(quán)利的法律。針對(duì)我國(guó)境內(nèi)外國(guó)人制定的法規(guī)范在效力層級(jí)上以行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章為主，內(nèi)容上目前更多是從管理角度加以規(guī)定，較少?gòu)臋?quán)利保障角度切入。不過(guò)，在第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，《華僑權(quán)益保護(hù)法》已經(jīng)被列入需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案。
除了保障特殊主體權(quán)利的立法，鑒于社會(huì)保障領(lǐng)域涉及公共資源的調(diào)配以及不同地區(qū)和群體之間的平等問(wèn)題，唯有立法機(jī)關(guān)才具備這種民主正當(dāng)性來(lái)完成給付標(biāo)準(zhǔn)和給付內(nèi)容的設(shè)定。從我國(guó)立法實(shí)踐來(lái)看，未來(lái)還有待將目前效力層級(jí)較低的法規(guī)范上升為法律，并擴(kuò)充社會(huì)保障立法范圍。如《托育服務(wù)法》和《養(yǎng)老服務(wù)法》也被寫(xiě)入計(jì)劃之中。
在立法中，“人權(quán)條款”也可在合憲性審議環(huán)節(jié)發(fā)揮實(shí)效。根據(jù)2023年新修訂的《立法法》，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)在對(duì)法律案的審議結(jié)果報(bào)告中，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明其中的合憲性問(wèn)題。因此在今后的立法實(shí)踐中，如果發(fā)現(xiàn)法律案中對(duì)基本權(quán)利的干預(yù)不具正當(dāng)性，或存在保護(hù)不足的問(wèn)題，憲法和法律委員會(huì)有義務(wù)通過(guò)合憲性審議環(huán)節(jié)令“人權(quán)條款”的規(guī)范效力作用于立法程序。
法治與人權(quán)如一體兩面，為了保障“人權(quán)條款”的規(guī)范效力，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)堅(jiān)守依法律行政原則。在干預(yù)行政中，“人權(quán)條款”要求行政機(jī)關(guān)必須恪守法律保留原則，唯有在法律明確授權(quán)的前提下才可行使權(quán)力。此外，在實(shí)體和程序兩個(gè)層面，行政權(quán)運(yùn)作過(guò)程中分別還受到比例原則和正當(dāng)程序原則的約束。在給付行政中，為了保障“人權(quán)條款”的規(guī)范效力，行政機(jī)關(guān)首先需要履行如《社會(huì)救助暫定辦法》等立法設(shè)定的給付義務(wù)。此外，“人權(quán)條款”同樣要求行政機(jī)關(guān)履行基于約定和道義承擔(dān)的給付職責(zé)。
除了在審判實(shí)踐中運(yùn)用合憲性解釋方法，司法運(yùn)作中還可通過(guò)制定司法解釋以及發(fā)布指導(dǎo)性案例的方式保障“人權(quán)條款”規(guī)范效力的實(shí)現(xiàn)。圍繞法律規(guī)范的多種解釋可能，司法解釋可以運(yùn)用合憲性解釋方法在其中選擇最大程度尊重和保障人權(quán)的解釋方案。鑒于指導(dǎo)性案例所具有的事實(shí)拘束力，通過(guò)針對(duì)人權(quán)保障各領(lǐng)域發(fā)布指導(dǎo)性案例，可以為下級(jí)法院在審判活動(dòng)中尊重和保障人權(quán)提供裁判指引。舉例而言，最高人民法院在2023年發(fā)布了兩批反家庭暴力典型案例，這些面向公眾的典型案例此后可以被進(jìn)一步提煉為指引裁判的指導(dǎo)性案例，從而為保障婦女兒童權(quán)利提供支撐。
根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》，如果審判實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋違反“人權(quán)條款”，下級(jí)法院可以逐級(jí)上報(bào)至最高人民法院，最終由最高人民法院提出審查要求啟動(dòng)審查程序。在備案審查機(jī)制下，這樣的程序設(shè)計(jì)事實(shí)上引入了具體性審查程序。不過(guò)對(duì)法院而言，若想真正激活這種由個(gè)案觸發(fā)的審查程序，還需強(qiáng)化逐級(jí)上報(bào)中的具體程序機(jī)制設(shè)計(jì)。如果逐級(jí)上報(bào)在實(shí)踐中變?yōu)橹鸺?jí)“封駁”，這一程序設(shè)計(jì)的初衷就難以實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《立法法》第111條的規(guī)定，有權(quán)對(duì)是否啟動(dòng)備案審查進(jìn)行案件預(yù)篩的主體只有最高人民法院，不包括下級(jí)人民法院。因此，接受上報(bào)的各級(jí)法院只可對(duì)下級(jí)法院送達(dá)的合憲性問(wèn)題做形式審查，不可越權(quán)排除下級(jí)法院發(fā)現(xiàn)的可能違反“人權(quán)條款”的法規(guī)問(wèn)題。對(duì)最高人民法院來(lái)說(shuō)，如果在篩選中認(rèn)為上報(bào)的法律、法規(guī)、司法解釋確實(shí)存在違反“人權(quán)條款”之虞，應(yīng)有義務(wù)向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查要求，從而保障“人權(quán)條款”規(guī)范效力的實(shí)現(xiàn)。
?。ㄈ┓e極參與全球人權(quán)治理
在《修憲草案說(shuō)明》中，修憲者希望通過(guò)“人權(quán)條款”推動(dòng)“我們?cè)趪?guó)際人權(quán)事業(yè)中進(jìn)行交流和合作”。“人權(quán)條款”實(shí)施二十年來(lái)，我國(guó)積極參與全球人權(quán)治理事業(yè)，落實(shí)聯(lián)合國(guó)人權(quán)機(jī)制下提出的要求，不斷批準(zhǔn)新的國(guó)際人權(quán)文書(shū)，并認(rèn)真履行國(guó)際人權(quán)文書(shū)中設(shè)定的義務(wù)，充分實(shí)現(xiàn)著修憲者表達(dá)的規(guī)范意旨。
在以國(guó)際人權(quán)條約為基礎(chǔ)的國(guó)際人權(quán)合作機(jī)制中，由公約本身所設(shè)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)際人權(quán)事業(yè)的合作與交流。其中唯一的例外是《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》下的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利委員會(huì)，這一機(jī)構(gòu)由聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)而非公約本身成立。對(duì)人權(quán)公約機(jī)構(gòu)而言，締約國(guó)報(bào)告制度（State Reporting System）是其中最重要的制度設(shè)計(jì)，這要求履約國(guó)向公約機(jī)構(gòu)提交定期報(bào)告以說(shuō)明履行國(guó)際人權(quán)公約所采取的包括立法、行政及司法在內(nèi)的各項(xiàng)措施。目前為止，我國(guó)共批準(zhǔn)或加入了29項(xiàng)國(guó)際人權(quán)公約，其中包括《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》《兒童權(quán)利公約》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》和《殘疾人權(quán)利公約》這6項(xiàng)核心國(guó)際人權(quán)公約。僅以《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》為例，我國(guó)自“人權(quán)條款”入憲以來(lái)就分別在2005年、2014年、2021年和2023年共四次提交締約國(guó)報(bào)告，并積極回應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利委員會(huì)針對(duì)我國(guó)提交的締約國(guó)報(bào)告作出的結(jié)論性意見(jiàn)。
除了作為全球人權(quán)治理的參與者，我國(guó)還積極推動(dòng)全球人權(quán)治理事業(yè)的變革。就國(guó)際人權(quán)治理觀念的發(fā)展而言，我國(guó)多次呼吁國(guó)際社會(huì)實(shí)現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展理念，推動(dòng)通過(guò)“發(fā)展對(duì)享有所有人權(quán)的貢獻(xiàn)”決議。就國(guó)際人權(quán)話(huà)語(yǔ)體系的構(gòu)建而言，我國(guó)已推動(dòng)憲法序言中的“人類(lèi)命運(yùn)共同體”觀念進(jìn)入聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)決議。落實(shí)到機(jī)制設(shè)計(jì)上，中國(guó)還支持聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)設(shè)立包括發(fā)展權(quán)問(wèn)題在內(nèi)的特別機(jī)制，積極推動(dòng)完善國(guó)際人權(quán)機(jī)制。
總之，我國(guó)憲法監(jiān)督機(jī)制以保障公民基本權(quán)利為制度目標(biāo)，“人權(quán)條款”的規(guī)范效力由此得到保障。此外，依審查建議啟動(dòng)審查的程序機(jī)制以及經(jīng)由法院系統(tǒng)內(nèi)部層報(bào)實(shí)現(xiàn)的具體性審查這兩項(xiàng)程序設(shè)計(jì)，也為發(fā)現(xiàn)公民自身的權(quán)利訴求提供便利。為了保障“人權(quán)條款”規(guī)范效力的實(shí)現(xiàn)，包括立法、行政與司法在內(nèi)的國(guó)家人權(quán)保障體系也需要進(jìn)一步完善。
六、結(jié) 語(yǔ)
“人權(quán)條款”的規(guī)范效力既是自身法規(guī)范屬性的集中體現(xiàn)，又為我國(guó)人權(quán)保障事業(yè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。試想如果“人權(quán)條款”的規(guī)范效力缺乏根基或是未曾外化，那么公權(quán)力在運(yùn)作過(guò)程中就缺乏憲法義務(wù)的約束，共同體成員也難以圍繞人權(quán)保障形成廣泛的憲法共識(shí)。此外，在合憲性審查實(shí)踐不斷推進(jìn)的當(dāng)下，在理論上澄清“人權(quán)條款”的效力基礎(chǔ)和效力形式也為圍繞該條款開(kāi)展審查提供了必要的鋪墊。
尊重和保障人權(quán)是中國(guó)共產(chǎn)黨矢志不渝的追求，“人權(quán)條款”是人權(quán)的政治概念轉(zhuǎn)化為法律概念的重要標(biāo)志，體現(xiàn)著“以人為本”理念的憲法化。透過(guò)基礎(chǔ)規(guī)范的轉(zhuǎn)化，這種實(shí)踐基礎(chǔ)得以為“人權(quán)條款”的規(guī)范效力確立起根基。“人權(quán)條款”的規(guī)范效力一方面外化為對(duì)國(guó)家權(quán)力正當(dāng)行使的約束，另一方面又在憲法文本下凝聚起關(guān)于人權(quán)保障的憲法共識(shí)。依托于憲法監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)化國(guó)家人權(quán)保障體系并積極參與全球人權(quán)治理事業(yè)，我國(guó)已建立“人權(quán)條款”發(fā)揮規(guī)范效力的較完整保障體系。
“人權(quán)條款”實(shí)施二十年來(lái)，為推進(jìn)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展和擴(kuò)大中國(guó)在國(guó)際社會(huì)的人權(quán)話(huà)語(yǔ)權(quán)發(fā)揮了重要作用，這些已經(jīng)取得的成就是有目共睹的。當(dāng)然，在充分肯定成效的同時(shí)，我們也要客觀分析存在的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。尤其是在憲法實(shí)施中，如何有效保障“人權(quán)條款”的效力是值得認(rèn)真思考的實(shí)踐課題。我國(guó)雖然圍繞人權(quán)保障已經(jīng)形成基本社會(huì)共識(shí)，但這種基于人權(quán)保障的共識(shí)還需要進(jìn)一步提升，尊重憲法文本的文化仍有待塑造。在社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的背景下，這些問(wèn)題也是憲法實(shí)施中共同面臨的未竟課題。
【作 者】韓大元，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授。肖峻峰，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生。
【來(lái) 源】《北方法學(xué)》2024年第3期。
* 因原文篇幅較長(zhǎng)，已略去注釋、圖表等。
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