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農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設的民主權利保障
劉明
摘要：鄉(xiāng)村建設是鄉(xiāng)村振興和國家現(xiàn)代化建設的重要內容。在鄉(xiāng)村建設的過程中，農(nóng)民參與和自治是重要的實施機制。為了調動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設的積極性和創(chuàng)造性，切實保障廣大農(nóng)民在鄉(xiāng)村建設過程中的民主權利和主體性，國家鄉(xiāng)村振興局、中央組織部等部門于2023年1月聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設指南（試行）》，要求各地在鄉(xiāng)村建設的各個環(huán)節(jié)充分保障農(nóng)民的知情權、參與權、監(jiān)督權等方面的民主權利。
關鍵詞：鄉(xiāng)村建設 民主權利 參與權 監(jiān)督權
鄉(xiāng)村建設作為中國式現(xiàn)代化的主要內容之一，始終堅持以人民為中心的發(fā)展理念。這主要包括兩個層面的含義，一是，鄉(xiāng)村建設的目的是為了人民，使廣大農(nóng)民的物質生活水平和精神文化水平得到不斷提升；二是，鄉(xiāng)村建設的主體是廣大農(nóng)民，要尊重農(nóng)民意愿，激發(fā)農(nóng)民的參與意識。在鄉(xiāng)村建設的過程中，從政策和實踐等方面積極引導農(nóng)民參與，讓農(nóng)民切實成為家鄉(xiāng)建設過程中的主人，有效推動了農(nóng)民知情權、參與權、監(jiān)督權等民主權利的保障，強化了民主權利在具體實踐中的廣度和深度。鄉(xiāng)村建設應依靠農(nóng)民，尊重農(nóng)民意愿，不代替農(nóng)民選擇。
為了響應黨和政府關于調動農(nóng)民參與積極性的要求并呼應廣大農(nóng)民的自身需求，各級政府和廣大農(nóng)村積極引導農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設，保障農(nóng)民的民主權利。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《鄉(xiāng)村建設行動實施方案》（以下簡稱《方案》），標志著鄉(xiāng)村建設在全國層面進入一個新的推進階段，并為2023年全年乃至未來幾年的鄉(xiāng)村建設提供了政策支撐和總體指導。2023年1月，國家鄉(xiāng)村振興局、中央組織部等部門聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設指南（試行）》（以下簡稱《指南》），全面而系統(tǒng)地規(guī)定了農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設的機制和保障措施，以便進一步完善農(nóng)民的參與機制和保障農(nóng)民的民主權利?！吨改稀窂?ldquo;組織動員農(nóng)民參與”“引導農(nóng)民參與村莊規(guī)劃”“帶動農(nóng)民實施建設”“支持農(nóng)民參與管護”“強化農(nóng)民參與保障”等環(huán)節(jié)規(guī)定了地方政府的職責。
自《方案》以及《指南》發(fā)布以來，省級政府在2023年相繼出臺相關政策法規(guī)，以保障本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設的民主權利。其中，山西省、四川省、湖南省等按照《指南》的具體條款頒布了以“農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設”為主題的“實施辦法”或“實施細則”。如山西省于2023年5月印發(fā)了《山西省農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設實施辦法（試行）》，要求各縣鄉(xiāng)在鄉(xiāng)村建設過程中保障農(nóng)民的參與權利，并規(guī)定了“建立農(nóng)民參與激勵機制”“保障農(nóng)民參與的具體措施”等方面的內容。湖南省則于2023年6月印發(fā)《湖南省農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設實施細則（試行）》，詳細規(guī)定了農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設的原則和途徑，包括“組織動員農(nóng)民參與”“引導農(nóng)民參與村莊規(guī)劃”等方面的內容。多數(shù)省份則在“鄉(xiāng)村建設”或“鄉(xiāng)村振興”的相關主題文件中規(guī)定了保障農(nóng)民參與權利的內容，如山東省在2023年5月印發(fā)《關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的實施意見》，要求“堅持鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民而興，發(fā)揮農(nóng)民主體作用”“充分調動群眾的積極性主動性”。
在推進鄉(xiāng)村建設的過程中，大部分村莊形成了保障農(nóng)民參與的一系列制度或機制。首先，黨組織領導下的村民自治制度是保障廣大農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設的根本制度保障，《中華人民共和國憲法》第一百一十一條規(guī)定，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”，村民自治是我國基層民主的重要內容。其次，在鄉(xiāng)村建設的過程中，廣大農(nóng)村逐漸建立起了“四議兩公開”制度。該制度源于河南省鄧州市的“四議兩公開”工作法，后來在全國推行，并被寫進《方案》以及《指南》。“四議兩公開”制度是一套推進村務公開、保障農(nóng)民參與的工作機制，“四議”指的是村黨支部會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，“兩公開”指的是決議公開、實施結果公開。“四議兩公開”制度的推廣實行有效保障了廣大村民的知情權、參與權和監(jiān)督權。最后，村民會議、村民議事會、村民代表會議、村民理事會、村民監(jiān)事會、村民委員會、村務監(jiān)督委員會等組織形式為廣大農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設提供了機制保障和組織保障。
近年來，隨著國家和地方不斷推進鄉(xiāng)村振興，尤其是隨著國家不斷在政策上為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設提供支持，廣大農(nóng)民的參與意愿和參與能力得到了較大提升。不過，無論是鄉(xiāng)村建設本身，還是農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設的實踐活動，都是一個長期的過程，需要在長期的實踐中不斷改進和完善。此外，我國廣大農(nóng)村存在“發(fā)展不均衡”“點多面廣”等方面的客觀事實，某些地區(qū)和鄉(xiāng)村在推進農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設的過程中，難免存在某些問題。首先，在推動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設的過程中，少數(shù)地區(qū)和少數(shù)鄉(xiāng)村仍存在一定的形式主義和官僚主義，建議進一步完善相關監(jiān)督舉報機制，尤其是賦予當事農(nóng)民監(jiān)督權。其次，在部分地區(qū)和鄉(xiāng)村，農(nóng)民參與意愿和參與能力均須提升，由于某些村莊存在“空心化”的情況，年輕人大多外出求學、打工或者移居城鎮(zhèn)，導致“留守村民”多數(shù)為中老年人，整體的文化水平和參與能力相對較為低下。建議進一步出臺實質性的激勵措施引導大學生或在外鄉(xiāng)賢回村參與鄉(xiāng)村建設。最后，“技術泛濫”現(xiàn)象給村民參與帶來負擔，某些地區(qū)和村莊為了“留痕留跡”，需要通過各類APP等現(xiàn)代技術對村民進行登記、記錄，而很多中老年人并不能熟悉運用現(xiàn)代技術，無形中給部分村民的參與帶來了負擔。建議有機整合各部門功能，提高APP利用率，防止“技術泛濫”。
作者簡介：劉明，南開大學周恩來政府管理學院副教授，南開大學人權研究中心研究員
來源：《中國人權事業(yè)發(fā)展報告（2024）》
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