摘要：法治是人權(quán)保障最有效的方式，備案審查作為具體的法治手段之一，是積極落實(shí)“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的題中應(yīng)有之義。從理論邏輯來(lái)看，“人權(quán)入憲”是中國(guó)人權(quán)發(fā)展里程碑式承上啟下的事件，也為備案審查的人權(quán)保障功能提供根本法的規(guī)范依據(jù)。從歷史邏輯來(lái)看，人權(quán)保障功能是備案審查制度發(fā)展的結(jié)果，也是世界憲法監(jiān)督制度發(fā)展的要求。從實(shí)踐邏輯來(lái)看，備案審查案例作為落實(shí)“人權(quán)條款”的具體表征，在特殊性和普遍性兩個(gè)方面都呈現(xiàn)出注重人權(quán)保障的圖景。同時(shí)，“人權(quán)保障沒有最好，只有更好”的科學(xué)要求作為備案審查不斷提升人權(quán)保障功能水平的動(dòng)力，不斷呼喚通過(guò)加強(qiáng)備案審查人權(quán)保障功能研究以助力建構(gòu)中國(guó)人權(quán)話語(yǔ)體系、完善備案審查人權(quán)保障功能的配套措施、加強(qiáng)被動(dòng)審查的規(guī)范建構(gòu)、優(yōu)化備案審查指導(dǎo)案例公開制度、從制度上探索結(jié)果上的實(shí)質(zhì)性人權(quán)保障等方式，助力備案審查人權(quán)保障功能邁上新臺(tái)階。
關(guān)鍵詞：人權(quán)保障 備案審查 “人權(quán)入憲” 憲法實(shí)施
黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視人權(quán)保障，堅(jiān)持把尊重和保障人權(quán)作為治國(guó)理政的一項(xiàng)重要工作，推動(dòng)我國(guó)人權(quán)事業(yè)取得歷史性成就。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“法治是人權(quán)最有效的保障。”其中，通過(guò)備案審查這一具體的法治手段，積極落實(shí)憲法中“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”條款，是人權(quán)事業(yè)發(fā)展的重要一環(huán)。
一、理論邏輯：“人權(quán)入憲”為備案審查發(fā)揮人權(quán)保障功能提供規(guī)范依據(jù)
“由于法律規(guī)范之所以有效力是因?yàn)樗前凑樟硪粋€(gè)法律規(guī)范決定的方式被創(chuàng)造的，因此，后一個(gè)規(guī)范便成了前一個(gè)規(guī)范的效力的理由。”有鑒于此，備案審查人權(quán)保障功能的根本規(guī)范依據(jù)追溯至憲法中“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”條款。同時(shí)，“憲法學(xué)是有祖國(guó)的”，因此探討備案審查人權(quán)保障功能要結(jié)合“人權(quán)入憲”的歷史意義，要回歸到中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展的宏觀背景中。
（一）“人權(quán)入憲”的歷史意義
改革開放以來(lái)，中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展歷程中有四大具有標(biāo)志性意義甚至是里程碑意義的事件：第一，1991年中國(guó)政府發(fā)布首部人權(quán)白皮書。這是首次以政府文件的形式肯定人權(quán)在中國(guó)的地位和意義，突破了思想和理論“禁區(qū)”。白皮書稱“人權(quán)”是一個(gè)“偉大的名詞”，肯定“享有充分的人權(quán)，是長(zhǎng)期以來(lái)人類追求的理想”，提出“生存權(quán)是中國(guó)人民長(zhǎng)期爭(zhēng)取的首要人權(quán)”等重要論斷，第一次系統(tǒng)總結(jié)中國(guó)的人權(quán)立場(chǎng)和實(shí)踐，開創(chuàng)以白皮書形式表達(dá)中國(guó)人權(quán)理念和實(shí)踐的先河。第二，2004年憲法修正案將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”條款載入憲法。“人權(quán)入憲”將“尊重和保障人權(quán)”上升為國(guó)家意志、確立為國(guó)家義務(wù)，使其成為憲法的一項(xiàng)基本原則，完善中國(guó)人權(quán)的憲法保障，開創(chuàng)以國(guó)家根本大法確認(rèn)和保障人權(quán)的新起點(diǎn)，極大地拓展了依法尊重和保障人權(quán)的廣度和深度。第三，2009年開始制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃。中國(guó)積極響應(yīng)《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》的號(hào)召，從2009年開始，先后制定、實(shí)施四期國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃。中國(guó)也是“世界上唯一持續(xù)制定和實(shí)施四期國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的主要大國(guó)”，充分顯示國(guó)家尊重和保障人權(quán)的堅(jiān)定政治意愿和務(wù)實(shí)行動(dòng)作風(fēng)，也為世界上其他國(guó)家采取具體措施促進(jìn)人權(quán)保障樹立了典范。第四，2022年2月25日，習(xí)近平總書記主持十九屆中央政治局第三十七次集體學(xué)習(xí)，就中國(guó)人權(quán)發(fā)展道路發(fā)表重要講話。在中國(guó)共產(chǎn)黨的百余年歷史上，這是黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人首次系統(tǒng)闡述人權(quán)，也是中央政治局首次集體學(xué)習(xí)人權(quán)。習(xí)近平總書記關(guān)于尊重和保障人權(quán)系列重要論述，特別是在十九屆中央政治局第三十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)的重要講話，深化了我們黨對(duì)人權(quán)的理論和實(shí)踐認(rèn)知，開辟了中國(guó)特色社會(huì)主義人權(quán)理論新境界，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，是順應(yīng)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興時(shí)代要求應(yīng)運(yùn)而生的重大原創(chuàng)性理論成果，是黨和國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)中國(guó)人權(quán)立場(chǎng)、觀點(diǎn)、理論、道路作出的最系統(tǒng)完備、科學(xué)嚴(yán)密的論述。
今年是“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”條款載入憲法20周年。在人權(quán)事業(yè)發(fā)展的四次里程碑事件中，“人權(quán)入憲”起著承上啟下的作用，既是對(duì)突破人權(quán)“禁區(qū)”的1991年人權(quán)白皮書的理論提升和制度構(gòu)造，又為國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的出臺(tái)和中央政治局以人權(quán)為主題舉行集體學(xué)習(xí)提供了根本法依據(jù)。同時(shí)，基于“憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程”的根本定位，“人權(quán)入憲”既為整個(gè)法體系提供人權(quán)保障的宏觀規(guī)范語(yǔ)境，也對(duì)法治建設(shè)提出更深層次的人權(quán)保障要求。
（二）備案審查人權(quán)保障功能的憲法依據(jù)
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查工作，當(dāng)然就包括審查有關(guān)規(guī)范性文件是否存在不符合憲法規(guī)定、不符合憲法精神的內(nèi)容，要加強(qiáng)和改進(jìn)這方面的工作。”備案審查通過(guò)對(duì)法規(guī)、司法解釋甚至黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)范性文件的監(jiān)督，及時(shí)糾正“帶病”規(guī)范，發(fā)揮著保證黨中央令行禁止、保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一、提高立法質(zhì)量、保護(hù)公民合法權(quán)益等功能。從人權(quán)保障層面看，在備案審查過(guò)程中，特別重要的就是要貫徹落實(shí)憲法中的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”條款，圍繞該條款展開審查工作。通過(guò)備案審查制度的落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)人權(quán)保障的實(shí)施和監(jiān)督，確保各個(gè)位階的規(guī)范性文件與人權(quán)保障的精神內(nèi)核相一致。換言之，人權(quán)條款為備案審查人權(quán)保障功能提供憲法依據(jù)。
一方面，人權(quán)條款直接為備案審查人權(quán)保障功能提供憲法依據(jù)。“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙。”在我國(guó)，人權(quán)條款作為憲法的具體規(guī)范表達(dá)，表征著憲法是人權(quán)保障價(jià)值的結(jié)晶，更是奠定了憲法實(shí)踐尊重和保障人權(quán)的基調(diào)。同時(shí)，備案審查工作是樹立憲法權(quán)威、維護(hù)憲法尊嚴(yán)、監(jiān)督憲法實(shí)施的重要制度保障。在這個(gè)維度上，備案審查作為“踐行‘國(guó)家尊重和保障人權(quán)’的憲法承諾”邏輯上的最后一環(huán)，人權(quán)條款本身就是它的憲法依據(jù)。換言之，人權(quán)條款作為備案審查人權(quán)保障功能的憲法依據(jù)只不過(guò)是這一邏輯關(guān)系從功能角度的表達(dá)。
另一方面，人權(quán)條款間接為備案審查人權(quán)保障功能提供憲法依據(jù)。梅克爾（Adolf Julius Merkl）和凱爾森（Hans Kelsen）的規(guī)范階層理論建構(gòu)起一副下位規(guī)范根據(jù)上位規(guī)范的階梯式金字塔圖景，即“相應(yīng)法域內(nèi)的所有法律行為鏈接至更高層級(jí)的法律行為，而且，它們最終將被追溯至憲法。”有鑒于此，憲法之下的法律法規(guī)等所明確的人權(quán)具體權(quán)項(xiàng)，例如生命健康權(quán)、人身自由權(quán)、平等權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、通信自由權(quán)等，均可以通過(guò)邏輯的鏈條回溯至憲法中“尊重和保障人權(quán)”條款。換言之，通過(guò)備案審查實(shí)踐維護(hù)具體權(quán)利其實(shí)就是間接落實(shí)憲法中“尊重和保障人權(quán)”條款。
二、歷史邏輯：人權(quán)保障功能是備案審查發(fā)展的時(shí)代要求
歷史是勾連過(guò)去與現(xiàn)在的中介。在這個(gè)維度上，備案審查人權(quán)保障功能探討不能脫離歷史。當(dāng)然，注重歷史語(yǔ)境不是拘泥于知識(shí)考古，也不是站在還原主義的立場(chǎng)以尋求歷史細(xì)節(jié)為目的，而是在理順歷史進(jìn)程的基礎(chǔ)上，把握時(shí)代脈搏、順應(yīng)歷史潮流。
（一）備案審查制度建設(shè)的歷史敘事
“功能不是事實(shí)產(chǎn)生的原因，而僅僅是事實(shí)得以存在的依靠。”換言之，功能不能脫離具體的載體而獨(dú)立存在。也就是說(shuō)，不能脫離備案審查的制度建設(shè)單獨(dú)討論其人權(quán)保障功能。因此，厘清備案審查的制度建設(shè)是聚焦備案審查人權(quán)保障功能的必要前提。
1979年《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》正式在法律規(guī)范層面拉開備案審查制度的序幕，規(guī)定省級(jí)人大、省級(jí)人大常委會(huì)可以在和憲法法律不相抵觸的前提下制定和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。1982年《憲法》明確提出“備案”一詞，為備案審查制度建設(shè)提供憲法依據(jù)。2000年《立法法》專章設(shè)立“適用與備案”，推進(jìn)備案審查制度建設(shè)規(guī)范。2006年《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》進(jìn)一步推進(jìn)并完善備案審查制度建設(shè)。
黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，從推進(jìn)全面依法治國(guó)、加強(qiáng)憲法法律實(shí)施和監(jiān)督的戰(zhàn)略高度，對(duì)加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)作出新部署、提出新要求，推動(dòng)備案審查工作不斷取得重要進(jìn)展和成效。
2014年，黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。對(duì)于備案審查的決策部署體現(xiàn)了黨對(duì)備案審查工作的高度重視，同時(shí)也為備案審查工作進(jìn)一步發(fā)展提出要求。2015年《立法法》修正后將“適用與備案”改成“適用與備案審查”，突出備案審查制度的重要性。同時(shí)，《立法法》完善備案審查相關(guān)程序，提升可操作性。2017年，黨的十九大提出，“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”。“合憲性審查”概念首次出現(xiàn)在黨的正式文件中。值得注意的是，“合憲性審查”相比之前“違憲審查”等學(xué)術(shù)表述更為柔和，體現(xiàn)出某種溫情的價(jià)值取向。這種價(jià)值取向與合憲性審查落實(shí)“尊重和保障人權(quán)”的要求相吻合。2019年12月16日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第四十四次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》。這一規(guī)范的出臺(tái)將《憲法》《立法法》《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等規(guī)范中對(duì)于備案審查工作的抽象規(guī)定具體化，為備案審查工作的開展提供直接的操作指導(dǎo)。2022年，黨的二十大提出“完善和加強(qiáng)備案審查制度”。2023年3月13日，第十四屆全國(guó)人大第一次會(huì)議表決通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，更進(jìn)一步完善了備案審查制度規(guī)定。2023年12月29日，第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱《備案審查決定》），對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查工作的原則和制度做了專門、系統(tǒng)的規(guī)定。
備案審查工作“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的核心原則在《備案審查決定》中進(jìn)一步結(jié)構(gòu)性深化。針對(duì)“有件必備”，《備案審查決定》第2條進(jìn)行了明確規(guī)定。該規(guī)定基本滿足“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的要求，避免規(guī)范性文件逃逸法治監(jiān)督。針對(duì)“有備必審”，《備案審查決定》第4條規(guī)定，“細(xì)化審查內(nèi)容，規(guī)范審查程序，綜合運(yùn)用依申請(qǐng)審查、主動(dòng)審查、專項(xiàng)審查、移送審查和聯(lián)合審查等方式，依法開展審查工作”。具體來(lái)說(shuō)，《備案審查決定》對(duì)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》所規(guī)定的審查方式類型的四元結(jié)構(gòu)即依職權(quán)審查、依申請(qǐng)審查、移送審查、專項(xiàng)審查進(jìn)一步予以明確。針對(duì)“有錯(cuò)必糾”，《備案審查決定》明確備案審查的重點(diǎn)審查內(nèi)容，根據(jù)《備案審查決定》第11條的規(guī)定，可以概括為四大方面，即政治性審查、合憲性審查、合法性審查、適當(dāng)性審查。
就備案審查的人權(quán)保障功能而言，從對(duì)備案審查內(nèi)容的規(guī)定來(lái)看，近年來(lái)備案審查制度設(shè)計(jì)中已經(jīng)有所展現(xiàn)。對(duì)此，從2023年修正后的《立法法》等相關(guān)規(guī)定以及《備案審查決定》相關(guān)內(nèi)容中均可得到明顯印證。
2023年修正的《立法法》新增“立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的規(guī)定、原則和精神”的內(nèi)容，并明確強(qiáng)調(diào)“尊重和保障人權(quán)”，而“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”正是憲法的基本原則之一。修正后的《立法法》總則條款進(jìn)一步豐富備案審查基準(zhǔn)的規(guī)范依據(jù)，其中第6條更是直接注入人權(quán)保障要素。與此同時(shí)，也不乏如第8條通過(guò)“社會(huì)主義核心價(jià)值觀”等中介間接導(dǎo)入人權(quán)保障要素的情形。“備案審查作為后立法階段的監(jiān)督機(jī)制”，保障人權(quán)的根本要求是題中應(yīng)有之義。
《備案審查決定》繼續(xù)深化《立法法》中關(guān)于備案審查發(fā)揮人權(quán)保障功能的相關(guān)規(guī)定。《備案審查決定》第11條規(guī)定了6項(xiàng)重點(diǎn)審查內(nèi)容，其中第3項(xiàng)是審查規(guī)范性文件“是否超越權(quán)限，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)”，該項(xiàng)直接體現(xiàn)了人權(quán)保障要求。同時(shí)，第11條第6項(xiàng)是審查規(guī)范性文件“采取的措施與其目的是否符合比例原則”，這就引入了比例原則。在備案審查中引入比例原則，就要求審查所采取的措施對(duì)公民、組織權(quán)利造成的損害是否為最小的，要平衡公共利益和公民個(gè)人權(quán)利，在二者間保持適度比例，其目的是更好地保障人權(quán)。更進(jìn)一步而言，基于比例原則，備案審查可以對(duì)不同立法事項(xiàng)采取不同的審查強(qiáng)度，對(duì)涉及人權(quán)保障的內(nèi)容采取“強(qiáng)烈內(nèi)容審查”，突出備案審查對(duì)人權(quán)保障維度的“最嚴(yán)法治論”要求。
（二）全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告及備案審查工作報(bào)告中備案審查功能表達(dá)的嬗變
1990年全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告首先作出備案審查“維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一”功能的表述，某種程度上也為后來(lái)備案審查功能的表述奠定基調(diào)。隨后，多年的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告都出現(xiàn)“為了維護(hù)（國(guó)家）法制統(tǒng)一”等相關(guān)的表述。實(shí)際上，在2000年至2017年時(shí)間范圍內(nèi)的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中，2001年、2002年、2004年、2005年、2006年、2007年、2011年、2016年把備案審查功能較為穩(wěn)定地表達(dá)為“維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一”。2003年和2008年通過(guò)相關(guān)事實(shí)描述以揭橥備案審查“維護(hù)法制統(tǒng)一”的功能。
2018年的備案審查工作報(bào)告將備案審查的功能描述為“保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實(shí)施，保護(hù)公民法人合法權(quán)利，是實(shí)行備案審查制度、開展備案審查工作的初衷所在、職責(zé)所在”。保護(hù)公民法人合法權(quán)利作為人權(quán)保障的重要方面被自覺表達(dá)為備案審查的功能之一，這意味著人權(quán)保障成為備案審查重要的價(jià)值傾向。在2018年之后的備案審查年度報(bào)告中，“保護(hù)公民法人合法權(quán)利”均穩(wěn)定地被視為備案審查的功能之一：2019年和2022年工作報(bào)告均有“保護(hù)公民法人合法權(quán)利”的直接表述；2020年工作報(bào)告關(guān)于“保護(hù)公民、組織合法權(quán)益”的表達(dá)不過(guò)是“保護(hù)公民法人合法權(quán)利”的同義轉(zhuǎn)換；2021年和2023年工作報(bào)告雖然沒有直接關(guān)于這一內(nèi)容的表述，但字里行間均顯示出對(duì)備案審查“保護(hù)公民法人合法權(quán)利”功能的肯定——其一，這兩份報(bào)告都對(duì)公民、組織提出的審查請(qǐng)求高度重視，其二，這兩份報(bào)告所提供的關(guān)于備案審查的案例無(wú)不透露著對(duì)“保護(hù)公民法人合法權(quán)利”的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷。此外，2022年的備案審查工作報(bào)告還專門提到“發(fā)展全過(guò)程人民民主”。“全過(guò)程人民民主不僅體現(xiàn)在國(guó)家政治生活領(lǐng)域，還體現(xiàn)在人民群眾關(guān)心的各個(gè)生活領(lǐng)域。”在這個(gè)意義上，“全過(guò)程人民民主”成為人權(quán)保障的另一深刻表達(dá)。
（三）人權(quán)保障功能優(yōu)位的憲法監(jiān)督制度是歷史發(fā)展趨勢(shì)
“民族的共同意識(shí)乃是法律的特定居所。”薩維尼（Friedrich Carl von Savigny）把法律與語(yǔ)言相類比，將其與一個(gè)國(guó)家的歷史緊緊捆綁在一起。在這個(gè)維度上，法律成為一種“地方性知識(shí)”。依此，作為“地方性知識(shí)”的法律在不同地區(qū)會(huì)呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。然而，聚焦憲法監(jiān)督制度卻發(fā)現(xiàn)其中人權(quán)保障功能的比重均不斷上升，人權(quán)保障功能優(yōu)位的憲法監(jiān)督制度大有沛然莫之能御之勢(shì)。世界各國(guó)的憲法監(jiān)督制度發(fā)展規(guī)律更是佐證了這一觀點(diǎn)。
美國(guó)憲法監(jiān)督制度中人權(quán)保障功能作為制度運(yùn)轉(zhuǎn)的價(jià)值指引。美國(guó)1787年憲法中并沒有明確規(guī)定憲法監(jiān)督權(quán)的歸屬問題，直到馬伯里訴麥迪遜案（Marbury v. Madison）才正式確立司法機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)。這說(shuō)明美國(guó)憲法監(jiān)督的制度化形成在某種程度上是權(quán)利保障需求倒逼的結(jié)果。同時(shí)，美國(guó)憲法監(jiān)督模式中，具體權(quán)利保障是司法機(jī)關(guān)展開違憲審查不可回避的問題?？v觀美國(guó)違憲審查實(shí)踐，個(gè)體的具體權(quán)利受損通常是人們提起憲法審查請(qǐng)求的原因。因此，人權(quán)保障功能偏好是美國(guó)憲法監(jiān)督的基本定位。法國(guó)憲法監(jiān)督制度中具體的人權(quán)保障制度不斷規(guī)范化。
法國(guó)憲法審查的設(shè)立總被人們稱作架起“一門對(duì)準(zhǔn)議會(huì)的大炮”。也就是說(shuō)，法國(guó)憲法監(jiān)督制度出場(chǎng)的基本語(yǔ)境是“防范議會(huì)制偏差”而非人權(quán)保障。1971年的結(jié)社自由案明確以憲法序言為裁判依據(jù)，拉開憲法監(jiān)督直面基本權(quán)利的序幕，體現(xiàn)人權(quán)保障制度規(guī)范化。當(dāng)然，2008年法國(guó)憲法改革創(chuàng)立的合憲性先決程序（Question Prioritaire de Constitutionnalité）是法國(guó)憲法監(jiān)督中具體人權(quán)保障制度規(guī)范化的核心體現(xiàn)。合憲性先決程序允許普通訴訟中涉及法律侵犯人權(quán)的相關(guān)問題時(shí)，可以向憲法委員會(huì)提出審查要求，為法國(guó)人權(quán)保障在規(guī)范層面多筑起“一道防線”。
德國(guó)憲法監(jiān)督制度中主觀化趨勢(shì)推動(dòng)人權(quán)保障功能深化。與美國(guó)憲法監(jiān)督偏重人權(quán)保障的制度設(shè)計(jì)初衷相反，維護(hù)客觀法秩序統(tǒng)一是德國(guó)憲法監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)初衷。因此，德國(guó)憲法法院的憲法審查過(guò)程，其實(shí)就是基于凱爾森規(guī)范階層理論對(duì)下位規(guī)范是否符合上位規(guī)范進(jìn)行邏輯判斷。憲法審查不介入普通訴訟的具體審理，只對(duì)其中系爭(zhēng)規(guī)范是否違憲作出判斷，因而無(wú)需考慮個(gè)案情境中的權(quán)益關(guān)系，僅以維護(hù)體系內(nèi)的客觀規(guī)范秩序?yàn)橹細(xì)w。不過(guò)，德國(guó)憲法監(jiān)督的客觀主義立場(chǎng)在“主觀權(quán)利救濟(jì)”理念的影響下不斷松動(dòng)，其中憲法法院對(duì)于公民憲法訴愿的管轄權(quán)是主觀化傾向的核心表征；在某種程度上，德國(guó)憲法法院的職能已從維護(hù)客觀規(guī)范秩序統(tǒng)一邁向以保障個(gè)人權(quán)利為主。
總而言之，人權(quán)保障優(yōu)位是憲法監(jiān)督歷史發(fā)展的趨勢(shì)已無(wú)可置疑。那么，備案審查制度作為中國(guó)特色的憲法監(jiān)督，是中國(guó)為世界憲法監(jiān)督制度提供的中國(guó)回答。寓于其中并不斷發(fā)展的人權(quán)保障功能是備案審查制度順應(yīng)時(shí)代潮流的重要表現(xiàn)。
三、實(shí)踐邏輯：備案審查是人權(quán)條款落實(shí)的題中應(yīng)有之義
“人們對(duì)法律所做的無(wú)論是‘理論性’思考還是‘實(shí)踐性’思考，始終都是基于法律實(shí)踐并為法律實(shí)踐而展開的，法律實(shí)踐構(gòu)成全部法律思考的起點(diǎn)與歸宿……。”案例是法治實(shí)踐的集中體現(xiàn)，備案審查案例是備案審查實(shí)踐的生動(dòng)展現(xiàn)。2017年12月，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)首次向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告年度備案審查工作情況。截至2023年12月，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)已連續(xù)7年報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r。以全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的備案審查工作情況報(bào)告中相關(guān)案例為主要考察對(duì)象，并結(jié)合已公開的備案審查案例，可以得知備案審查實(shí)踐層面體現(xiàn)出保障人權(quán)的鮮明特色，備案審查是人權(quán)條款落實(shí)的題中應(yīng)有之義。
第一，2009年6月，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)發(fā)現(xiàn)浙江省高級(jí)人民法院制定的《關(guān)于部分罪名定罪量刑情節(jié)及標(biāo)準(zhǔn)的意見》將個(gè)人未取得醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行為認(rèn)定為非法行醫(yī)罪，有擴(kuò)大解釋非法行醫(yī)罪、違反罪刑法定原則之嫌；制定機(jī)關(guān)于2016年12月對(duì)相關(guān)規(guī)定作出修改。一方面，通過(guò)秉持罪刑法定原則約束刑罰權(quán)實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的功能；另一方面，對(duì)司法解釋的審查是“所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的生動(dòng)體現(xiàn)，通過(guò)避免規(guī)范性文件逃逸法治監(jiān)督的方式，實(shí)現(xiàn)備案審查人權(quán)保障的功能。
第二，2019年12月，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院提出的有關(guān)議案，廢止了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》第4條第2款和第4款，以及據(jù)此實(shí)行的收容教育制度。收容教育制度退出歷史舞臺(tái)是備案審查保障公民人身自由功能的直接表現(xiàn)。同時(shí)，該案例推進(jìn)的過(guò)程展現(xiàn)出不同主體之間協(xié)調(diào)互動(dòng)的圖景和認(rèn)真調(diào)研論證的求實(shí)態(tài)度。這些為備案審查作為非對(duì)抗制度成為規(guī)范變遷的良好依托，為人權(quán)保障與規(guī)范的安定性、權(quán)威性之間保持平衡提供了保障。
第三，有的地方性法規(guī)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)查交通事故時(shí)可以查閱、復(fù)制當(dāng)事人通訊記錄；全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)審查認(rèn)為地方性法規(guī)無(wú)權(quán)對(duì)限制公民通信自由和通信秘密的事項(xiàng)作出規(guī)定，經(jīng)與制定機(jī)關(guān)溝通，相關(guān)規(guī)定已經(jīng)修改。該案中備案審查實(shí)現(xiàn)了保障憲法規(guī)定的公民通信自由和通信秘密的功能。同時(shí)，該案例引發(fā)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于憲法第40條規(guī)定的關(guān)注與探討，間接推動(dòng)對(duì)通信自由和通信秘密權(quán)利的保障。
第四，2020年，有公民建議對(duì)《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問題的解釋》中“同命不同價(jià)”的問題進(jìn)行審查，認(rèn)為同樣是生命健康權(quán)受到損害，但不同的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致獲得的賠償不同。2022年4月24日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問題的解釋〉的決定》，統(tǒng)一采用城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算殘疾賠償金、死亡賠償金以及被扶養(yǎng)人生活費(fèi)。該案例體現(xiàn)備案審查保障平等權(quán)等基本權(quán)利的功能。
第五，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)于2017年開始、2018年接續(xù)，推動(dòng)規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)職工“超生即辭退”的規(guī)定作出修改；2019年，推動(dòng)制定機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家工作人員“超生即開除”的規(guī)定作出修改。其一，該案例是對(duì)“增強(qiáng)生育政策包容性”“優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展”等黨和國(guó)家重大決策部署精神的回應(yīng)。其二，該案例符合“我國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)出重大轉(zhuǎn)折性變化”客觀現(xiàn)狀的要求。其三，該案例從“根”上避免“超生即開除”規(guī)范成為國(guó)家工作人員合法權(quán)益遭受侵犯的“擋箭牌”?？偠灾?，該案例充分體現(xiàn)備案審查助力實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家政策的相關(guān)精神和方向、客觀現(xiàn)實(shí)情況、人權(quán)保障三者有機(jī)統(tǒng)一的效果。
第六，有公民對(duì)有的地方性法規(guī)規(guī)定的“強(qiáng)制親子鑒定”要求提出審查建議。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)直接以人權(quán)保障維度切入，認(rèn)為該規(guī)范涉及對(duì)于公民基本權(quán)益的保障問題，應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則；經(jīng)溝通，制定機(jī)關(guān)已對(duì)相關(guān)規(guī)定作出修改。此案例中，不僅在結(jié)果中得以體現(xiàn)備案審查的人權(quán)保障功能，審查過(guò)程中對(duì)于基本權(quán)利的關(guān)懷也充分展現(xiàn)出備案審查“全過(guò)程”的人權(quán)保障功能。
第七，有關(guān)部門對(duì)有的地方性法規(guī)規(guī)定“建設(shè)單位在竣工驗(yàn)收后，應(yīng)當(dāng)將變（配）電、二次供水、換熱、燃?xì)庹{(diào)壓等設(shè)施設(shè)備及相關(guān)管線等專業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施設(shè)備的所有權(quán)移交給專業(yè)經(jīng)營(yíng)單位”提出審查建議；全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)審查認(rèn)為，有關(guān)地方性法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定涉及公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，與《民法典》的有關(guān)規(guī)定不一致；經(jīng)溝通，制定機(jī)關(guān)已對(duì)相關(guān)規(guī)定作出修改。該案體現(xiàn)備案審查對(duì)于財(cái)產(chǎn)維度人權(quán)保障的溫柔關(guān)懷。
第八，2016年，有公民向全國(guó)人大提出對(duì)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）的審查建議，認(rèn)為《規(guī)則》第458條變更起訴相關(guān)規(guī)定與憲法、刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定相抵觸，不符合國(guó)家保障人權(quán)的司法理念；制定機(jī)關(guān)認(rèn)為《規(guī)則》第458條規(guī)定符合憲法、刑事訴訟法的規(guī)定和立法精神，并提出相關(guān)理由；全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，《規(guī)則》第458條規(guī)定與刑事訴訟法精神并不抵觸，但在變更、追加、補(bǔ)充起訴過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注意充分保障被告人的辯護(hù)權(quán)等訴訟權(quán)利，防止濫用變更起訴等程序侵害當(dāng)事人的合法權(quán)利；2019年12月通過(guò)的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》修改了相關(guān)規(guī)定。作為肯定性備案審查的案例，其充分反映備案審查的人權(quán)保障功能并非機(jī)械地通過(guò)對(duì)系爭(zhēng)規(guī)范的否定處理方能實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐維度對(duì)于被告人訴訟權(quán)利的重視，是備案審查實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的外化，充分體現(xiàn)備案審查人權(quán)保障功能的現(xiàn)實(shí)性。
第九，有公民針對(duì)某地方性法規(guī)設(shè)置了高于《道路交通安全法》要求的處罰措施提出審查建議；全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)最終作出支持地方立法在合理的范圍內(nèi)先行探索的判斷，認(rèn)為該規(guī)定是地方人大基于管理需要對(duì)非機(jī)動(dòng)車上路行駛的新情況、新問題作出的回應(yīng)，“既符合法律的原則和精神，又一定程度補(bǔ)足了法律規(guī)定的滯后”。作為又一肯定性的備案審查，該案例運(yùn)用比例原則綜合考慮不同因素，秉持人權(quán)保障效果最大化原則處理系爭(zhēng)規(guī)范，是對(duì)備案審查人權(quán)保障價(jià)值追求的有力闡釋。
第十，有公民提出審查建議，認(rèn)為有的市轄區(qū)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)布的通告對(duì)于涉某類犯罪重點(diǎn)人員所采取的懲戒措施涉及對(duì)其親屬權(quán)利的限制，這屬于“連坐”性質(zhì)，應(yīng)予停止執(zhí)行；全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)研究認(rèn)為，相關(guān)規(guī)定的確違背罪責(zé)自負(fù)原則，不符合憲法關(guān)于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”規(guī)定的原則和精神，也不符合國(guó)家有關(guān)教育、就業(yè)、社保等法律法規(guī)的原則和精神；全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)與有關(guān)主管部門督促有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)通告予以廢止。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)審查意見強(qiáng)調(diào)恪守“罪責(zé)自負(fù)”的法治建設(shè)底線，保障某類犯罪重點(diǎn)人員家屬的就業(yè)、教育、醫(yī)療等合法的基本權(quán)利，體現(xiàn)了人權(quán)保障功能。同時(shí)，該案例維護(hù)社會(huì)公平正義，樹立立法的權(quán)威性，助力司法活動(dòng)的準(zhǔn)確性，為人權(quán)保障提供健康的宏觀環(huán)境。
這些備案審查案例在不同面向展示出備案審查的人權(quán)保障功能。總體來(lái)說(shuō)，備案審查實(shí)踐維度的人權(quán)保障功能主要寓于備案審查啟動(dòng)、備案審查依據(jù)以及備案審查處理結(jié)果三個(gè)方面。
首先，備案審查的啟動(dòng)體現(xiàn)出保障公民及政治權(quán)利的初衷。《備案審查決定》第15條規(guī)定，備案審查工作應(yīng)當(dāng)貫徹全過(guò)程人民民主理念，保障人民群眾對(duì)國(guó)家立法和監(jiān)督工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。第6條規(guī)定了啟動(dòng)被動(dòng)審查的兩種情形：第一，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)書面提出審查要求；第二，其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位以及公民書面提出審查建議。
在上述十個(gè)案例中，公民提出審查建議是備案審查啟動(dòng)程序的重要方式之一。據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于備案審查工作情況的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年至2023年間共收到公民、組織提出的審查建議20,596件，其中2018年1,229件，2019年226件，2020年5,146件，2021年6,339件，2022年4,829件，2023年2,827件。審查建議人來(lái)自不同地域、行業(yè)、群體，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)審查建議逐一登記、逐件研究，并按規(guī)定向建議人反饋。實(shí)際上，公民提出備案審查建議的過(guò)程，是備案審查工作作為踐行全過(guò)程人民民主的重要形式和制度載體的體現(xiàn)，也是公民主張權(quán)利的體現(xiàn)。公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利可據(jù)此得到充分行使和有效保障。
其次，備案審查的審查依據(jù)體現(xiàn)出人權(quán)保障的邏輯基點(diǎn)。單純從規(guī)范角度，難以直接判斷備案審查是以憲法中維護(hù)客觀法秩序統(tǒng)一的相關(guān)規(guī)范內(nèi)容作為依據(jù)，還是以“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的人權(quán)保障規(guī)定作為邏輯基礎(chǔ)。
幸運(yùn)的是，備案審查的邏輯基點(diǎn)探源在實(shí)踐的語(yǔ)境中能夠得到答案。檢視上述十個(gè)案例，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的審查意見實(shí)質(zhì)上是圍繞人權(quán)的某一個(gè)具體權(quán)項(xiàng)展開的，例如“罪責(zé)自負(fù)”案中直接將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”規(guī)定的原則和精神作為審查依據(jù)；而“下位規(guī)范不能與上位規(guī)范相抵觸”的維護(hù)客觀法秩序統(tǒng)一的規(guī)定則充當(dāng)備案審查過(guò)程中的形式面向。簡(jiǎn)言之，在備案審查實(shí)踐中，人權(quán)保障是內(nèi)容面向，而維護(hù)客觀法秩序統(tǒng)一是形式面向。從宏觀的備案審查語(yǔ)境來(lái)說(shuō)，客觀法秩序的保障與人權(quán)保障并不是非此即彼的單項(xiàng)選擇。相反，維護(hù)客觀法秩序統(tǒng)一若無(wú)人權(quán)保障則是“空”的，人權(quán)保障若無(wú)維護(hù)客觀法秩序統(tǒng)一則是“盲”的，備案審查的兩項(xiàng)依據(jù)缺一不可。但以兩者本身為考察對(duì)象時(shí)，“內(nèi)容決定形式”的客觀規(guī)律賦予人權(quán)保障功能邏輯優(yōu)位。
最后，備案審查的處理結(jié)果體現(xiàn)出人權(quán)保障的價(jià)值追求。1954年憲制結(jié)構(gòu)中，全國(guó)人大系“行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”的地位在邏輯上保證法制統(tǒng)一，此時(shí)主觀上沒有產(chǎn)生備案審查的需求，客觀上也沒有正式建立備案審查制度。這意味著，從某種角度來(lái)看，維護(hù)法制統(tǒng)一的需求與備案審查制度本身就是相伴而生的。但隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，我國(guó)政治制度勢(shì)必回歸到人民主權(quán)原則的本源，呼喚人權(quán)保障，實(shí)現(xiàn)法治的終極目標(biāo)。
上述案例中不僅有對(duì)系爭(zhēng)規(guī)范的否定處理，也不乏肯定性的處理結(jié)果。“審查，絕不是全盤否定，對(duì)于那些符合實(shí)際需要又與上位法不相沖突的探索創(chuàng)新，法工委旗幟鮮明地給予支持。”符合實(shí)際需要又與上位法不沖突，本質(zhì)上是抽象的標(biāo)準(zhǔn)，而人權(quán)保障為該抽象標(biāo)準(zhǔn)劃定基本框架。也就是說(shuō)，兩種處理結(jié)果殊途同歸，均是備案審查發(fā)揮人權(quán)保障功能的外化。具體而言，對(duì)于系爭(zhēng)規(guī)范的否定處理是主觀上欲從“源頭”避免侵犯人權(quán)行為的發(fā)生；對(duì)于系爭(zhēng)規(guī)范的肯定處理是基于提高人權(quán)保障質(zhì)量的價(jià)值理性，為“有序開展先行性、試驗(yàn)性乃至突破性的改革探索”的工具理性掃清合法性障礙。
四、助力備案審查人權(quán)保障功能邁上新臺(tái)階
2022年2月25日，習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第三十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“人權(quán)保障沒有最好，只有更好。”以備案審查制度作為著力點(diǎn)，力求推動(dòng)新時(shí)代人權(quán)事業(yè)更好發(fā)展，以下五個(gè)內(nèi)容值得理論界和實(shí)務(wù)界未來(lái)進(jìn)一步展開深入研究。
一是加強(qiáng)備案審查人權(quán)保障功能研究，助力建構(gòu)中國(guó)人權(quán)話語(yǔ)體系。當(dāng)前，我國(guó)備案審查體系關(guān)于“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的三大結(jié)構(gòu)板塊已初步成型，既有同各國(guó)違憲審查理論和實(shí)踐相通的基本結(jié)構(gòu)，又在各個(gè)結(jié)構(gòu)部分中展現(xiàn)出自主性。值得注意的是，備案審查人權(quán)保障功能是人權(quán)保障問題研究的子集，是中國(guó)人權(quán)話語(yǔ)體系建構(gòu)領(lǐng)域不可忽視的部分。習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第三十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)的重要講話中指出：“各地區(qū)各部門各行業(yè)要增強(qiáng)尊重和保障人權(quán)意識(shí)，形成推動(dòng)我國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展的合力。”對(duì)此需要思考的是，如何加強(qiáng)備案審查人權(quán)保障功能研究，為建構(gòu)中國(guó)人權(quán)話語(yǔ)體系添磚加瓦。結(jié)合習(xí)近平總書記所提出的“要依托我國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展的生動(dòng)實(shí)踐，提煉原創(chuàng)性概念，發(fā)展我國(guó)人權(quán)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語(yǔ)體系”的要求，以及全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)連續(xù)幾年的年度備案審查工作報(bào)告中提到的“加強(qiáng)備案審查理論研究和話語(yǔ)體系建設(shè)”的建議，應(yīng)當(dāng)將在人權(quán)保障層面加強(qiáng)備案審查學(xué)術(shù)體系和話語(yǔ)體系建設(shè)作為重要抓手。實(shí)際上，備案審查工作報(bào)告中“全過(guò)程人民民主”“保護(hù)公民、組織合法權(quán)益”等表述，就是備案審查人權(quán)保障功能研究助力建構(gòu)中國(guó)人權(quán)話語(yǔ)體系的生動(dòng)體現(xiàn)。
二是完善備案審查人權(quán)保障功能的配套設(shè)施。備案審查人權(quán)保障功能不是空中樓閣式的主張，不是空洞的修辭術(shù)，也不是一座從天而降的“飛來(lái)峰”。“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化發(fā)展。”對(duì)此，不能忽視隨著備案審查的案例數(shù)量與日俱增，備案審查機(jī)構(gòu)所面臨的“案多人少”問題愈加突出，“有件必備，有備必審”的全方位、全覆蓋的制度要求和現(xiàn)實(shí)有限的審查能力之間日益失衡的現(xiàn)象。備案審查的數(shù)量多少是由法治客觀現(xiàn)狀決定的，人為無(wú)法直接加以干預(yù)，故應(yīng)當(dāng)從供給側(cè)完善備案審查的配套設(shè)施。完善配套設(shè)施不能“竭澤而漁”，而是要保證制度運(yùn)轉(zhuǎn)的可持續(xù)性。從過(guò)程來(lái)看，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用符合人權(quán)保障要求的方式來(lái)培育進(jìn)一步推動(dòng)備案審查發(fā)揮人權(quán)保障功能的增長(zhǎng)點(diǎn)。從結(jié)果來(lái)看，培育出的增長(zhǎng)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)能對(duì)備案審查人權(quán)保障功能“做正功”。因此，一方面，貫徹全過(guò)程人民民主，聽取人民群眾關(guān)于備案審查的意見、建議，集民智、聚民意；同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽取專家學(xué)者的相關(guān)意見，發(fā)揮“外腦”作用。另一方面，提高備案審查學(xué)科的建設(shè)，通過(guò)“開源”的方式培養(yǎng)備案審查相關(guān)人才，補(bǔ)足數(shù)量的缺口；同時(shí)，要注重人才的素質(zhì)培養(yǎng)，打造出一支符合備案審查人權(quán)保障功能要求的高質(zhì)量專業(yè)隊(duì)伍。
三是加強(qiáng)被動(dòng)審查的規(guī)范建構(gòu)。《備案審查決定》第6條規(guī)定了“加強(qiáng)依申請(qǐng)審查”，進(jìn)一步具體化地規(guī)定有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出審查要求，還有其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位以及公民依法向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出審查建議的程序，提升可操作性。上述公民、組織提出審查建議的客觀情況體現(xiàn)出人們關(guān)注備案審查的良好態(tài)勢(shì)，但不免存在可能“濫訴”的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在制度構(gòu)建中要建好“防洪堤”，避免因?yàn)閱?dòng)主體的“松綁”導(dǎo)致個(gè)案數(shù)量的過(guò)分激增。具體而言，建立前置性的低審查密度的篩查機(jī)制是必要的。通過(guò)這個(gè)機(jī)制，受理案件不僅在數(shù)量上能夠控制在可接受的合理范圍內(nèi)，同時(shí)在質(zhì)量上也可保障具有足夠的重要性和代表性。與公民、組織審查建議“熱”相比，在我國(guó)的憲制結(jié)構(gòu)、以“和”為貴傳統(tǒng)思想等因素的影響下，國(guó)家機(jī)關(guān)提出審查要求方面卻“遇冷”。迄今為止，還沒有《立法法》第110條第1款規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)具體提出過(guò)審查要求。如何將國(guó)家機(jī)關(guān)提出審查要求的行為從“紙上的法”轉(zhuǎn)化為“行動(dòng)中的法”，值得深入研究?！秱浒笇彶闆Q定》第6條規(guī)定：“地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院在監(jiān)察、審判、檢察工作中發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問題的，可以逐級(jí)上報(bào)至國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院，由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出審查要求。”“逐級(jí)上報(bào)制度”是激活該“沉睡”規(guī)范的宏觀規(guī)范建構(gòu)，有望成為國(guó)家機(jī)關(guān)提出備案審查請(qǐng)求的“突破口”。
四是優(yōu)化備案審查指導(dǎo)案例公開制度。正如優(yōu)秀的裁判文書是最好的普法材料一般，備案審查指導(dǎo)案例也是展現(xiàn)其人權(quán)保障功能的重要載體。首先，備案審查指導(dǎo)案例是推動(dòng)備案審查理論發(fā)展的鮮活材料；反過(guò)來(lái)，備案審查理論的發(fā)展也能夠促進(jìn)備案審查人權(quán)保障功能的實(shí)踐效果不斷提升，備案審查的發(fā)展由此進(jìn)入不斷前進(jìn)的“良性循環(huán)”中。其次，備案審查指導(dǎo)案例是在實(shí)踐維度統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)材料，而統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)是備案審查實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障功能的重要前提。再次，備案審查指導(dǎo)案例公開制度是紓解法治統(tǒng)一和地方特色的制度性裝置，能夠?qū)?ldquo;地方性事務(wù)”“不抵觸”等抽象概念具體化為可操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)，為地方備案審查工作提供“指南針”。最后，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮通過(guò)備案審查工作報(bào)告、編撰案例選編書籍、借助互聯(lián)網(wǎng)等形式公開案例的優(yōu)勢(shì)，并不斷探索公開備案審查指導(dǎo)案例的具體方式。
五是從制度上打通備案審查人權(quán)保障的“最后一里路”。具體而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)備案審查效力研究中的功能問題有所關(guān)切。其中有關(guān)備案審查結(jié)果對(duì)個(gè)案是否具有溯及力的問題又是“最后一里路”中具有代表性的論題之一。在這方面，比較典型的案例是近年來(lái)學(xué)界討論比較多的“潘洪斌案”。潘洪斌在收到全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)其備案審查建議的復(fù)函后，向杭州市檢察院提起監(jiān)督申請(qǐng)，但杭州市檢察院認(rèn)為該規(guī)范性文件的修改對(duì)法院裁判不具有溯及力，作出了不予監(jiān)督的決定書；該案例表明實(shí)踐中僅認(rèn)可備案審查的溯及力及于抽象規(guī)范，而無(wú)法溯及司法判決，也難以在個(gè)案中實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的功能。這暴露出目前備案審查制度設(shè)計(jì)的某些缺憾。然而，也不能“一刀切”地?zé)o條件肯定備案審查結(jié)果對(duì)個(gè)案具有溯及力。備案審查在實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障功能的同時(shí)不能失去其保障法治統(tǒng)一的底色，無(wú)條件地溯及個(gè)案將對(duì)法的一致性、法的安定性以及信賴?yán)娴仍斐纱驌?。?shí)際上，備案審查維護(hù)客觀法秩序統(tǒng)一與人權(quán)保障功能兩者存在張力，如何從制度上建構(gòu)備案審查的個(gè)案溯及力值得深入研究。
五、結(jié)語(yǔ)
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們有符合國(guó)情的一套理論、一套制度，同時(shí)我們也抱著開放的態(tài)度，無(wú)論是傳統(tǒng)的還是外來(lái)的，都要取其精華、去其糟粕，但基本的東西必須是我們自己的，我們只能走自己的道路。”我國(guó)人權(quán)事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展也應(yīng)當(dāng)立足于已取得成就所奠定的基本框架，其中“人權(quán)入憲”起著承上啟下的作用，更是不容忽視。具體來(lái)說(shuō)，備案審查與憲法人權(quán)條款互動(dòng)的理論邏輯、歷史邏輯、實(shí)踐邏輯彰顯出人權(quán)保障的兩個(gè)重要面向：第一，人權(quán)保障是備案審查制度的重要功能之一，同時(shí)也是備案審查自我調(diào)整、自我更新以回應(yīng)時(shí)代需求的“動(dòng)力泵”；第二，備案審查制度是進(jìn)一步落實(shí)憲法人權(quán)條款的重要制度設(shè)計(jì)，是人權(quán)事業(yè)發(fā)展不可缺失的環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記提出“不斷提升人權(quán)法治化保障水平”的要求，這意味著人權(quán)法治化保障建設(shè)仍是“進(jìn)行時(shí)”，而非“完成時(shí)”。為此，需要通過(guò)加強(qiáng)備案審查人權(quán)保障功能研究以助力建構(gòu)中國(guó)人權(quán)話語(yǔ)體系、完善備案審查人權(quán)保障功能的配套措施、加強(qiáng)被動(dòng)審查的規(guī)范建構(gòu)、優(yōu)化備案審查指導(dǎo)案例公開制度、從制度上探索結(jié)果上的實(shí)質(zhì)性人權(quán)保障等方式，助力備案審查人權(quán)保障功能邁上新臺(tái)階，提高備案審查制度落實(shí)憲法人權(quán)條款的能力，提升備案審查這一具體法治手段的人權(quán)保障水平。
（作者：付子堂，中國(guó)人權(quán)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、西南政法大學(xué)人權(quán)研究院（人權(quán)學(xué)院）教授。尹銘育，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院2022級(jí)碩士研究生。）
（來(lái)源：《人權(quán)研究》2024年12月第4期，總第19期 為方便閱讀，本文已隱去注釋。本文轉(zhuǎn)自“法大人權(quán)研究院公眾號(hào)”）
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