邊疆地區(qū)法治政府建設的新疆實踐
西北政法大學地方政府法治建設研究中心執(zhí)行主任、行政法學院副教授
周敏
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2024年7月8日，第十二屆全國少數(shù)民族傳統(tǒng)體育運動會馬上項目開賽儀式在新疆昭蘇舉行。新華社記者 陳朔/攝
新疆維吾爾自治區(qū)是我國陸地面積最大的省級行政區(qū)，也是鄰國數(shù)量最多、陸地邊界線最長的多民族聚居的邊疆地區(qū)，與8個國家接壤，邊界線延綿5600公里左右。自1955年成立以來，在中國共產(chǎn)黨的領導下，全疆人民攜手奮斗，開創(chuàng)了發(fā)展各民族平等團結互助和諧關系的新疆局面，至今已走過70年歷程。習近平總書記高度重視新疆工作，指出“做好新疆工作事關大局，是全黨全國的大事”“牢牢把握新疆在國家全局中的戰(zhàn)略定位，在中國式現(xiàn)代化進程中更好建設美麗新疆”。新疆以法治政府建設為依法治疆中心工作率先突破，同步引領和帶動法治社會建設，推動邊疆地區(qū)治理在法治軌道上走深走實，已基本形成一套融合時代發(fā)展特征與民族地域特色的邊疆地區(qū)法治政府建設實踐創(chuàng)新經(jīng)驗，對于集國防戰(zhàn)略前沿、邊境合作窗口、多民族聚居和多文化交融等特點于一體的邊疆地區(qū)，具有一定的啟示和借鑒意義。
加強邊疆地區(qū)法治政府建設的重要性
邊疆治理事關國家安全、民族團結、經(jīng)濟發(fā)展，直接關涉國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一方面，法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障，法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，要率先取得突破。另一方面，邊疆地區(qū)所具有的地理位置偏遠、民族成分復雜、經(jīng)濟發(fā)展相對滯后等特點，決定了政府在推動邊疆地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的職能任務、職責內(nèi)容、職能實現(xiàn)方式以及預期目標較之于其他地方存在一定差異性。因此，邊疆地區(qū)法治政府建設還必須綜合考慮地緣政治、民族文化及國防安全等特殊因素，發(fā)揮其“興邊富民、穩(wěn)邊固邊”的獨有價值。
加強邊疆法治政府建設是構建邊疆安全與穩(wěn)定的重要基石。我國是全世界鄰國最多且陸地邊界線最長的國家，復雜的地理環(huán)境和特殊的地理位置使得我國在邊界安全、涉外往來等方面面臨諸多挑戰(zhàn)，而新疆又最具有典型性和代表性。邊疆治理的內(nèi)在特性首性強調(diào)維護邊疆地區(qū)安全與穩(wěn)定，而依法管控邊境既是邊疆地區(qū)法治政府建設的特有職能事項也是重要任務。受多民族聚居、多文化交融及復雜國際環(huán)境等獨特因素的影響，邊疆地區(qū)各類矛盾糾紛可能摻雜一些民族意識和民族利益的元素，或受宗教極端勢力、暴力恐怖勢力的蠱惑蒙騙等，一般社會矛盾糾紛如不能得到及時有效處理就有可能會引發(fā)更加特殊、敏感的問題。只有提升邊疆地區(qū)法治政府建設能力，才能依法妥善處理各類矛盾糾紛，保障各民族合法權益，依法有效維護國家邊境安全和邊疆地區(qū)社會安全。
加強邊疆法治政府建設是保障邊疆地區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要支柱。習近平總書記指出：“深入做好邊疆治理各項工作，推動邊疆地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。”經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展是邊疆地區(qū)社會治理的基礎。邊疆地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的基本前提是營造良好的法治化營商環(huán)境。目前，邊疆地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中政府行政力量發(fā)揮著較大作用，提升邊疆地區(qū)法治政府建設能力，能夠通過充分利用邊疆地區(qū)自身獨特的地理位置和資源優(yōu)勢，吸引更多經(jīng)營主體投資，同時用高質(zhì)量的法治供給為企業(yè)創(chuàng)造穩(wěn)定、透明、可預期的營商環(huán)境，助力企業(yè)更好發(fā)展。營商環(huán)境法治化既是推動邊疆地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要保障，也是實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安的必然要求。
加強邊疆法治政府建設是推進中華民族共同體建設的重要動力。推進中華民族共同體建設是邊疆民族地區(qū)工作的主線。我國邊疆地區(qū)與民族地區(qū)高度疊加，鑄牢中華民族共同體意識在邊疆地區(qū)賦予了更加特殊的意義與歷史使命。鑄牢中華民族共同體意識及其實踐，既是馬克思主義民族理論中國化的重要成果，也是具有重大原創(chuàng)性的理論創(chuàng)新。邊疆法治政府建設的目標在于鞏固和發(fā)揚這一成果，增強中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護和促進各民族的交往交流交融，在尊重差異性的基礎上，努力推動中華民族向更高的認同度和更強的凝聚力邁進，形成休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共的共同體。
新疆法治政府建設的創(chuàng)新實踐
經(jīng)過多年實踐探索，新疆法治政府建設從制度機制改革、路徑方法探索、實踐效能提升、思維方式創(chuàng)新以及文化理念更新等全方位推進依法治疆各項工作。
鑄牢中華民族共同體意識融入新疆法治政府建設全過程的制度機制創(chuàng)新。在法治政府建設的過程中，新疆從立法、執(zhí)法、司法以及法治社會建設各領域各環(huán)節(jié)，落實好鑄牢中華民族共同體意識主線，促進各民族交往交流交融，增強民族團結。在健全依法行政制度體系方面，結合新疆實際情況，在一些相關地方性法規(guī)、政府規(guī)章、自治條例以及單行條例中明確規(guī)定了鑄牢中華民族共同體意識的相關內(nèi)容。通過對相關法規(guī)政策的評估，消除基于民族因素的各類市場壁壘，確保各民族經(jīng)營主體能夠公平參與市場競爭，積極融入全國統(tǒng)一大市場。在執(zhí)法領域，當前，新疆在反恐維穩(wěn)、市場監(jiān)管等各方面推進鑄牢中華民族共同體意識執(zhí)法實踐，加快規(guī)范標準化執(zhí)法步伐，不斷探索創(chuàng)新執(zhí)法方式，以適應日益復雜的市場環(huán)境和社會生活需求。在行政審判領域，鑄牢中華民族共同體意識已被納入人民法院的裁判文書中。如巴音郭楞蒙古自治州中級人民法院在“輪臺縣浩源商行與輪臺縣人力資源和社會保障局行政確認行政二審行政判決書（2024）新28行終38號”的法官寄語部分強調(diào)：“……通過個人的言行，為民族團結進步事業(yè)貢獻力量，這不僅有助于有效踐行民族團結進步，更加切實鑄牢中華民族共同體意識”。
邊境治理法治化的路徑方法創(chuàng)新。新疆地處“一帶一路”核心區(qū)，也是我國向西開放的橋頭堡，具有不可替代的戰(zhàn)略優(yōu)勢。邊境治理法治化是新疆法治政府建設的重要內(nèi)容。新疆始終把提升國家安全與邊境防衛(wèi)作為邊境治理首要任務，積極探索邊境治理新模式。全疆推廣“網(wǎng)格化管理+智能化服務”的邊境治理理念，其中塔城地區(qū)巴克圖口岸實施“預約通關、即到即驗即放、錯時錯峰查驗”等通關便利化措施，最大限度優(yōu)化通關流程。新疆把促進邊境經(jīng)濟社會合作與交流作為工作重心。近年來，通過與鄰國簽署雙邊或多邊協(xié)議，建立跨境執(zhí)法合作機制，維護邊境地區(qū)的安寧與安全。隨著中國（新疆）自貿(mào)試驗區(qū)三大片區(qū)法治建設的深入，法治政府建設在國內(nèi)外交流與合作的創(chuàng)新路徑不斷拓展。
矛盾糾紛化解法治化的實踐效能創(chuàng)新。有效化解社會矛盾是法治政府建設的重要任務。近年來，新疆在處理涉民族因素的各種矛盾糾紛問題上，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，扎實推進信訪工作法治化，各級領導常態(tài)化接訪、下訪，針對信訪積案進行包案化解，積極穩(wěn)妥推動矛盾糾紛實質(zhì)性化解。如阿勒泰地區(qū)的“烏倫古經(jīng)驗”，充分發(fā)動群眾力量、服務群眾需求，實現(xiàn)共建共治共享的社會治理目標，2021年被評為第二批全國法治政府建設示范創(chuàng)建項目。截至2024年底，全疆年信訪總量39060件，一次性實質(zhì)性化解率達92.69%，其中絕大多數(shù)矛盾糾紛通過調(diào)解方式解決。新疆著重提升對普遍性問題的識別能力及專業(yè)性問題的解決能力，通過綜合運用“互聯(lián)網(wǎng)+”督查系統(tǒng)以及法院、檢察院等大數(shù)據(jù)資源，研究有效的矛盾糾紛解決方案，依法維護各民族的合法權益。
規(guī)范行政行為與提升政府工作人員法治素養(yǎng)有機統(tǒng)一的思維方式創(chuàng)新。法律制度和規(guī)范制定之后，領導干部與執(zhí)法人員的法治素養(yǎng)和執(zhí)法能力構成了實現(xiàn)法治目標的決定性因素。新疆在堅持依法行政的核心是對行政權力和行政執(zhí)法行為規(guī)范的同時，注重強化政府工作人員的法治化塑造。面對法治人才短缺以及執(zhí)法人員法治素養(yǎng)和能力不足等挑戰(zhàn)，新疆“堅持抓好領導干部這個‘關鍵少數(shù)’”，強調(diào)在法治政府建設中必須全面提高政府工作人員的法治思維和依法行政能力。自2022年5月起舉辦的“法治講堂·逢九必講”活動，至今已有60余期，授課對象覆蓋新疆各族干部270余萬人次。在普法活動中，如庫車市民族街將一般法學專業(yè)院校采用的“模擬法庭”靈活運用于普法中，使得各族干部群眾國家意識、公民意識、法治意識明顯提升，取得良好效果。
法治文化與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化交融的文化理念創(chuàng)新。新疆堅持“文化潤疆”，在法治文化與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化交融方式上，一是營造“互嵌式”法治文化環(huán)境。主要通過查閱文獻資料、挖掘民間文學等方式，探索演進過程中所積淀和形成的民族共同記憶，尋找民族文化中的共性法治文化元素，以推進各民族間更深更廣的傳承與認同。二是構建“交融式”法治文化設施。各地州市均設有與本地文化特點相符的法治長廊、法治文化廣場等設施，尋找并融入不同民族法治文化間的交匯點與共鳴點，將各民族法治文化中的卓越成就與共同智慧融入社會主義法治文化的整體構建之中。三是推廣普及國家通用語言文字時同步注入法治文化與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化元素，促進各民族使用國家通用語言進行溝通與開展文化交流，加深相互理解與尊重，提升法治素養(yǎng)，同時增強對中華民族的認同感。
新疆法治政府建設的經(jīng)驗總結
新疆法治政府建設始終堅持正確的政治方向，既遵循法治政府建設內(nèi)在的發(fā)展邏輯與共性的基本規(guī)律，又考慮到不同區(qū)域間法治政府建設的需求差異性，在一般性中找尋提升邊疆法治政府建設的特殊性路徑。
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2024年4月29日，游客在新疆喀什古城景區(qū)的一家民宿內(nèi)欣賞歌舞表演。新華社記者 王菲/攝
始終堅持黨對邊疆地區(qū)法治政府建設的全面領導。歷史和實踐證明，堅持黨的全面領導是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必由之路。新疆維吾爾自治區(qū)黨委堅持將黨的全面領導落實到邊疆治理的各個方面和依法治疆法治政府建設全過程，始終把學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想作為首要政治任務，深入貫徹落實習近平法治思想，召開全面依法治疆委員會會議、專題述法會議、法治政府建設現(xiàn)場推進會等，全面推進黨的民族政策與法治政府建設深度融合。
始終堅持站在中華民族偉大復興高度推進邊疆地區(qū)法治政府建設。新疆法治政府建設在具體實踐中經(jīng)歷了諸多探索和嘗試，作為守護祖國最長邊界線和多民族聚居的邊疆地區(qū)，不僅最能感受到實現(xiàn)中華民族偉大復興的重要意義，也最能體會到加強法治政府建設所具有的重要固防保障作用，在具體工作中體現(xiàn)邊疆治理的獨特價值。牢牢把握新疆在國家全局中的戰(zhàn)略定位，深刻分析全疆社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展面臨的形勢和挑戰(zhàn)，全面部署法治政府建設的目標任務，貫徹落實法治政府建設的各項要求。
始終堅持維護邊疆安全和社會穩(wěn)定是法治政府建設的底線要求。習近平總書記強調(diào)：“新疆是我國西北重要安全屏障，戰(zhàn)略地位特殊、面臨的問題特殊，做好新疆工作意義重大。”新疆的社會穩(wěn)定與長治久安不僅關系到全國改革發(fā)展的大局，還直接影響到祖國的統(tǒng)一、民族的團結以及國家的安全。為此，新疆法治政府建設過程中積極維護政治安全，警惕境外敵對勢力、分裂勢力在“多元文化”幌子的掩蓋下對我國邊疆地區(qū)進行文化滲透，從各方面聚焦新疆社會穩(wěn)定和長治久安的總目標，全面推進反恐維穩(wěn)法治化常態(tài)化。
始終堅持將興邊富民、促進民族團結貫穿邊疆地區(qū)法治政府建設。新疆法治政府建設聚焦“牽一發(fā)而動全身”的關鍵問題，將興邊富民、民族團結作為根本追求目標。結合地理環(huán)境、民族構成等區(qū)域情況，本著因地制宜、精準施策原則，以務實的改革精神推動法治政府建設各項任務的落實與深化。通過梳理法治政府建設中的問題清單，正視問題成因，本著以人民為中心理念，運用法治思維和法治方式提出切實有效的解決路徑。推動法治政府建設對法治社會建設的引領與延伸作用，促進法治政府與法治社會的一體化建設。
〔本文系國家社科基金重大項目“數(shù)字政府的法治建構研究”（24&ZD128）、國家社科基金重點項目“促進民族團結進步法制保障研究”（24AZD071）的階段性成果?！?/p>
（來源：《民主與法制》周刊2025年第12期）
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