摘要：檢察機(jī)關(guān)作為“公益代表”，對損害無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域國家利益或社會公共利益的行為提起公益訴訟具有獨(dú)特的制度價(jià)值與優(yōu)勢。無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟發(fā)揮了協(xié)同治理、政策實(shí)施和公共參與三大功能，但在實(shí)踐中，無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟面臨監(jiān)督方式過于單一、啟動公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)模糊等問題，成為實(shí)現(xiàn)其功能的“障礙”。對此，可考慮擴(kuò)大社會組織和個人在公益訴訟中的參與渠道，如賦予殘聯(lián)、相關(guān)社會組織和個人訴權(quán)等，增強(qiáng)訴前聽證程序的規(guī)范性和法律效果，以更好地銜接聽證程序與社會主體訴權(quán)，構(gòu)建“行政機(jī)關(guān)自我糾正—檢察監(jiān)督—社會組織監(jiān)督”的監(jiān)督鏈條，以提高無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟的效能，推動我國無障礙環(huán)境的共建共治共享。
關(guān)鍵詞：無障礙環(huán)境建設(shè)；行政公益訴訟；受案范圍；起訴主體；公眾參與
引 言
2017年，行政公益訴訟被寫入《中華人民共和國行政訴訟法》，無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟迎來了歷史機(jī)遇。2023年9月1日施行的《中華人民共和國無障礙環(huán)境建設(shè)法》(以下簡稱《無障礙環(huán)境建設(shè)法》）明確規(guī)定，對違反本法規(guī)定損害社會公共利益的行為，人民檢察院可以提出檢察建議或者提起公益訴訟。這為無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟制度的確立提供了國家層面的法律依據(jù)，助力無障礙環(huán)境建設(shè)的跨越式發(fā)展和無障礙環(huán)境的高質(zhì)量供給。全國檢察機(jī)關(guān)依法履職，積極開展無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域檢察公益訴訟，著力解決無障礙環(huán)境建設(shè)中不平衡、不充分和不實(shí)用的問題，2019年至2023年9月，共辦理7526件無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域公益訴訟案件。2024年，全國人大常委會年度立法工作計(jì)劃將檢察公益訴訟法列為預(yù)備審議項(xiàng)目，行政公益訴訟有望通過檢察公益訴訟法形成更加詳細(xì)的程序法規(guī)則。
無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟最早在北京、杭州、深圳等城市開展試點(diǎn)，以訴前程序案件為主，占案件總體的九成以上。而在啟動無障礙環(huán)境建設(shè)的監(jiān)督方面，檢察院主要采取“專項(xiàng)式”監(jiān)督，傾向于開展大規(guī)模、集中性專項(xiàng)整治，在同一輪公益訴訟中合并多項(xiàng)類似的無障礙建設(shè)問題，組織多個被監(jiān)督機(jī)關(guān)商討、出爐整改方案，或邀請無障礙需求的社會成員作事后跟進(jìn)監(jiān)督。這種專項(xiàng)式監(jiān)督使得檢察機(jī)關(guān)的案件處理數(shù)量在短時(shí)間內(nèi)迅猛增長，成為無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟運(yùn)行的主流，如深圳市檢察院于2021年年初到2021年年底開展無障礙專項(xiàng)監(jiān)督就立案178件、進(jìn)入訴前程序的有123件。2023年，全國檢察機(jī)關(guān)共立案辦理無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域公益訴訟案件1900余件。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟對行政機(jī)關(guān)是否依法履職進(jìn)行監(jiān)督，切實(shí)保護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)、法院和檢察院無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域的監(jiān)督制約閉環(huán)。本文通過實(shí)證分析，檢視無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟實(shí)現(xiàn)的功能、面臨的問題與挑戰(zhàn)，并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)提出完善建議，為推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展和檢察公益訴訟法制化提供參考。
一、無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟的功能
無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟兼具檢察權(quán)的一般特征和無障礙環(huán)境法治的獨(dú)特特征，融合成以無障礙環(huán)境建設(shè)法治價(jià)值為取向的行政公益訴訟，并逐步制度化，主要發(fā)揮協(xié)同治理、政策實(shí)施和公共參與三大功能。本文以最高人民檢察院會同中國殘疾人聯(lián)合會等于2021年和2023年公布的23項(xiàng)無障礙環(huán)境建設(shè)公益訴訟典型案例以及2022年公布的殘疾人權(quán)益保障檢察公益訴訟典型案例中的涉無障礙環(huán)境建設(shè)典型案例3項(xiàng)，總共26項(xiàng)“無障礙環(huán)境典型案例”作為研究對象，分析無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟實(shí)現(xiàn)的功能和面臨的挑戰(zhàn)。
（一）協(xié)同治理
無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域的行政公益訴訟形成了以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、多主體協(xié)同參與和協(xié)商處理的制度模式，該模式以協(xié)助實(shí)施國家無障礙環(huán)境建設(shè)政策為導(dǎo)向，督促地方政府履行相關(guān)職責(zé)，主要在訴前程序中以磋商、聽證等方式達(dá)成整改方案，同時(shí)兼顧無障礙需求者的利益訴求，為他們創(chuàng)造參與途徑。這構(gòu)成了無障礙環(huán)境行政公益訴訟制度的運(yùn)行邏輯。無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟雖然是一種司法程序，目的在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行無障礙環(huán)境建設(shè)職責(zé)，但是實(shí)踐中并不強(qiáng)調(diào)對抗性的司法訴訟，有學(xué)者將此概括為“治理之訴而非對抗之訴，堅(jiān)持雙贏多贏共贏理念，充分展現(xiàn)了行政權(quán)、司法權(quán)和檢察權(quán)互相配合、互相制約的制度優(yōu)勢”。檢察機(jī)關(guān)通過無障礙環(huán)境建設(shè)公益訴訟，增進(jìn)與行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督過程中的合作關(guān)系，這表現(xiàn)為啟動行政公益訴訟的訴前程序中包含了諸多協(xié)商、磋商等溝通環(huán)節(jié)。在前述26項(xiàng)無障礙環(huán)境典型案例中，全部都有檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)以及其他公用企事業(yè)單位、社會組織乃至個人的磋商、圓桌會議等做法。通過這樣的多方互動，充分溝通、協(xié)作，90%以上的案件在訴前程序中得到解決。這符合最高人民檢察院對行政公益訴訟提出的“積極、穩(wěn)妥”工作要求，“積極”是在現(xiàn)有公益訴訟受案范圍的基礎(chǔ)上探索性拓展新領(lǐng)域；“穩(wěn)妥”則要求檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中爭取其他主體的支持。
行政公益訴訟制度的協(xié)同性要求不以對簿公堂為行政公益訴訟的必要程序，而是以充分協(xié)商為方法、以問題解決為導(dǎo)向，督促依法行政和保護(hù)公共利益，促進(jìn)無障礙建設(shè)利益享有者、建設(shè)職責(zé)者和監(jiān)督保障者的共贏，實(shí)現(xiàn)政治效果、社會效果雙贏。因此，一方面它填補(bǔ)了無障礙環(huán)境建設(shè)外部監(jiān)督的空白、提供了一種強(qiáng)有力的監(jiān)督手段，能夠直接對行政機(jī)關(guān)無障礙建設(shè)的事前決策、事中執(zhí)行和事后效果檢驗(yàn)進(jìn)行全過程監(jiān)督；另一方面，無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟的實(shí)踐時(shí)間短、配套制度不完善，仍然以專項(xiàng)式治理手段大規(guī)模處理案件，運(yùn)行成本高，在龐大的案源壓力下，訴前程序的處理有可能比較粗糙，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)訴前程序進(jìn)程、其他主體參與途徑較窄也使得社會主體在行政公益訴訟中的積極性受挫，在檢察機(jī)關(guān)未能及時(shí)行使公益訴訟職能時(shí)影響無障礙環(huán)境建設(shè)問題的有效解決。
（二）政策實(shí)施
首先，無障礙環(huán)境建設(shè)檢察監(jiān)督重在督促行政機(jī)關(guān)履行無障礙建設(shè)職責(zé)，換言之，重在確保國家無障礙環(huán)境建設(shè)政策和規(guī)定的實(shí)施，其中檢察機(jī)關(guān)專項(xiàng)監(jiān)督是有力工具。比如26個無障礙環(huán)境典型案例有9個是基于政策實(shí)施而開展的專項(xiàng)檢察監(jiān)督，3個是基于城市大型賽事籌辦的需要，包括北京延慶、浙江杭州和福建晉江的案件，主要為滿足舉辦北京2022冬奧會、杭州亞(殘）運(yùn)會和世界第18屆中學(xué)生運(yùn)動會的需要；3個是上級機(jī)關(guān)交辦的案件，反映出鮮明的執(zhí)行重大任務(wù)的政策性特征，這有利于克服常規(guī)式行政治理的低效和結(jié)構(gòu)性問題，以外源動力驅(qū)使行政機(jī)關(guān)在專項(xiàng)監(jiān)督期內(nèi)進(jìn)行改變，落實(shí)國家政策。其次，無障礙環(huán)境建設(shè)檢察專項(xiàng)監(jiān)督改變了由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)開展的無障礙環(huán)境建設(shè)模式，實(shí)質(zhì)上是對政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)作出的深刻調(diào)整，檢察機(jī)關(guān)直接深入無障礙環(huán)境建設(shè)的第一線視察工作，甚至直接與相關(guān)行政機(jī)關(guān)合作作出無障礙建設(shè)的決策行為，并且對行政機(jī)關(guān)的整治效果作出評估，打破了檢察權(quán)法律監(jiān)督職能中對行政行為的“合法性監(jiān)督”模式，加入了對行政行為的效能監(jiān)督即合理性監(jiān)督，拓展了行政公益訴訟的監(jiān)督維度。
檢察機(jī)關(guān)專項(xiàng)監(jiān)督的開展促進(jìn)了行政公益訴訟在無障礙環(huán)境建設(shè)監(jiān)督方面的應(yīng)用。一方面，檢察機(jī)關(guān)可以直接通過訴前程序整改行政行為。90%以上的訴前整改率證明檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟開展的針對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督效率是相當(dāng)高的，這很大程度上得益于行政機(jī)關(guān)的配合。另一方面，檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟，事實(shí)上獲得了對行政行為合理性的監(jiān)督權(quán)。例如，在行政機(jī)關(guān)完成整改后，檢察機(jī)關(guān)可以對其整改情況進(jìn)行評估、邀請社會人士體驗(yàn)等，檢驗(yàn)行政機(jī)關(guān)的整改效果是否符合實(shí)用易行、安全便利的標(biāo)準(zhǔn)，這一定程度上擴(kuò)大了檢察監(jiān)督的適用方式。
（三）公共參與
行政公益訴訟的最終目的是維護(hù)公共利益，公共利益的涵蓋范圍一般包括國家利益、不特定多數(shù)人的利益以及需要特殊保護(hù)界別的利益。因此公益的最終享有者人民群眾也有參與公益訴訟的權(quán)利。對于無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域，其惠及面不局限于殘疾人、老年人等傳統(tǒng)意義上的特殊群體，所有適需群體都可成為潛在的受益對象?！稛o障礙環(huán)境建設(shè)法》第八條、第六十二條均規(guī)定了社會組織和個人有權(quán)利參與無障礙環(huán)境建設(shè)的決策和監(jiān)督。無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟的實(shí)踐也為社會公眾提供了參與無障礙監(jiān)督的具體途徑，比如12309熱線提供公益訴訟線索、訴前程序的磋商聽證、擔(dān)任人民監(jiān)督員對整改過程進(jìn)行監(jiān)督、社會組織與檢察機(jī)關(guān)開展合作等。部分地市如深圳市《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無障礙城市建設(shè)條例》第六十一條直接授予殘疾人聯(lián)合會、婦女聯(lián)合會、共青團(tuán)等群團(tuán)組織提起民事公益訴訟的權(quán)利。不過目前公眾參與還存在范圍不清晰、參與方式較為單一和被動、實(shí)效性有待提升等問題。比如，公眾能否主動參與到檢察機(jī)關(guān)是否撤回起訴的程序中，該問題在已公布的典型案件中只有貴州省羅甸縣采取了明確的撤回起訴聽證程序，但只能由檢察機(jī)關(guān)主動啟動該程序咨詢意見。
二、無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟自身存在的“障礙”
近年來，無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟日益受到重視，呈現(xiàn)出數(shù)量上井噴、整改效果明顯的發(fā)展勢頭。但也要看到，無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟在實(shí)踐中存在的一些局限。比如，公益訴訟線索收集渠道較窄、監(jiān)督領(lǐng)域片面化、訴前程序不規(guī)范等問題；檢察機(jī)關(guān)在無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟訴前程序中，有權(quán)確定問責(zé)行政機(jī)關(guān)、有權(quán)決定不起訴事宜，但無障礙環(huán)境建設(shè)阻卻事由、判斷責(zé)任主體是否履職的標(biāo)準(zhǔn)模糊化，需要加以明確。這些問題都成了影響無障礙環(huán)境行政公益訴訟實(shí)現(xiàn)其功能、發(fā)揮應(yīng)有作用的“障礙”。
（一）監(jiān)督領(lǐng)域不均衡
行政公益訴訟在無障礙環(huán)境建設(shè)的監(jiān)督領(lǐng)域包括無障礙設(shè)施、無障礙信息和無障礙服務(wù)等。從26個無障礙環(huán)境典型案例來看，監(jiān)督重點(diǎn)主要放在短期效果比較明顯的無障礙設(shè)施、城市中心區(qū)域的無障礙改造上，無障礙服務(wù)環(huán)境、信息交流環(huán)境中的問題也越來越受到重視，有7個是無障礙信息交流方面的；無障礙服務(wù)方面的案例在近兩年來有所突破，出現(xiàn)了2個。但總體來說，無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟的監(jiān)督領(lǐng)域存在偏向性，監(jiān)督力度不夠平衡。一些研究指出，無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟的司法實(shí)踐偏向保守，關(guān)注的無障礙需求較為狹窄，沒有充分根據(jù)信息、文化、環(huán)境等多層次的無障礙需求界定無障礙行政公益訴訟的受案范圍。本研究對在慧科(新聞）檢索數(shù)據(jù)庫中收錄的公開報(bào)道的無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督案例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)在以“無障礙環(huán)境”“檢察專項(xiàng)監(jiān)督”為關(guān)鍵詞的967則新聞中，以無障礙設(shè)施為對象的專項(xiàng)監(jiān)督有808則，約占總數(shù)的83%；其他如無障礙信息交流方面的案例，主要集中于無障礙標(biāo)識和政府網(wǎng)站兩個方面。由此可見，無障礙服務(wù)的問題還尚未完全進(jìn)入行政公益訴訟的視野。事實(shí)上，無障礙服務(wù)可以說是無形的無障礙設(shè)施，無障礙需求者獲得公共服務(wù)的難度大。比如，服務(wù)犬被拒絕進(jìn)入公共場所或者乘坐公共交通工具的問題在2022年有近70起，但至今沒有相關(guān)行政公益訴訟監(jiān)督案例，此類問題需要引起重視。
（二）訴前程序中的履職標(biāo)準(zhǔn)不確定
關(guān)于訴前程序，主要存在兩種理論觀點(diǎn)：一種認(rèn)為訴前程序只是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的表現(xiàn)。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)發(fā)起訴前程序的主要目的是督促行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，同時(shí)它也扮演著不同部門間協(xié)調(diào)者的角色，特別是在無障礙環(huán)境建設(shè)公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)善于使用磋商協(xié)商的方式組織不同行政機(jī)關(guān)共同商議整改職責(zé)的分配，使得無障礙環(huán)境建設(shè)問題能夠在訴前程序中以和平溝通的方式達(dá)成整改方案，實(shí)現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的協(xié)同式治理。由此，訴前程序的法律監(jiān)督傾向較為明顯。但另一種觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中應(yīng)當(dāng)只承擔(dān)審查起訴的職能，對于案件只需審查其是否符合起訴條件，不應(yīng)當(dāng)深入跟進(jìn)案件的整改過程，否則檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中可能存在“泛法律監(jiān)督主義”風(fēng)險(xiǎn)，即同時(shí)扮演運(yùn)動員(公益起訴人）和裁判員(法律監(jiān)督者）的角色。
實(shí)際上，訴前程序既是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的延伸，也需要在訴前程序中審查案件是否符合起訴條件。同時(shí)，在協(xié)同式治理下，需要通過訴前程序解決一些適宜協(xié)商等非訴程序、督促行政機(jī)關(guān)自我解決的案件，實(shí)現(xiàn)案件分流、降低訴訟程序的案源壓力。訴訟只是針對個別行政機(jī)關(guān)不配合監(jiān)督且公共利益處于損害狀態(tài)的案件，作為最后的保障手段。當(dāng)然，訴前程序中監(jiān)督權(quán)的行使也必須加以約束，同時(shí)在起訴程序采用嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。此外，給予公眾額外的救濟(jì)公共利益途徑，防止公共利益受損延續(xù)。
目前，無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟訴前程序的主要目標(biāo)，在于確定公共利益損害狀態(tài)和判斷行政機(jī)關(guān)是否履行其法定職責(zé)以及兩者是否存在因果關(guān)系，從而決定是否結(jié)案或者推進(jìn)公益訴訟程序，其中的核心問題就是行政機(jī)關(guān)是否“不依法履行職責(zé)”?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡稱《辦案規(guī)則》）第七十四條和第八十二條分別規(guī)定了調(diào)查結(jié)束后和檢察建議發(fā)出后行政機(jī)關(guān)是否“依法履行職責(zé)”的判斷規(guī)則，學(xué)界相應(yīng)總結(jié)了兩種標(biāo)準(zhǔn)，分別是行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。
行為標(biāo)準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)全面充分作出改正的行政行為，即可認(rèn)定為履行職責(zé)，但如何解釋“全面充分”目前并沒有統(tǒng)一說法。為此，有學(xué)者在行為標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提出了“職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)”，這一標(biāo)準(zhǔn)已被公益訴訟司法解釋所吸納，如《辦案規(guī)則》第七十四條第一款第三項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在違法狀態(tài)尚未消除前，應(yīng)當(dāng)用盡一切職權(quán)范圍內(nèi)的行政手段全面整改違法結(jié)果，方可認(rèn)定為履行職責(zé)。該標(biāo)準(zhǔn)不強(qiáng)調(diào)徹底消除違法結(jié)果，然而行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“窮盡行政手段”才能在法律上證明自己盡職盡責(zé)，因而“窮盡行政手段”可以作為全面充分履職的最好解釋。該標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢在于承認(rèn)了客觀條件導(dǎo)致行政履職不能的可能性，這一點(diǎn)在《辦案規(guī)則》第八十二條第五項(xiàng)亦有充分體現(xiàn)，法律上職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)也能夠獨(dú)立作為判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。
結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)必須徹底消除違法狀態(tài)、修復(fù)受損公共利益，才能稱得上履行職責(zé)，不強(qiáng)調(diào)行政手段是否用盡。結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢是從公益訴訟的根本目的出發(fā)，要求行政機(jī)關(guān)完全修復(fù)公共利益的受損狀態(tài)，才可認(rèn)定為全面履行職責(zé)，因而后續(xù)監(jiān)督的壓力集中在了檢察建議和審理階段。這種方式一定程度輕視客觀原因?qū)β穆毿袨榈南拗坪驼倪^程的周期長短問題，給行政機(jī)關(guān)造成了較大的司法監(jiān)督壓力。有學(xué)者指出違法結(jié)果未完全消除不能作為判斷行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)采取更為精確的行為標(biāo)準(zhǔn)。行為標(biāo)準(zhǔn)的重要性不可否認(rèn)，但是行為只是履職手段，不是最終目的，行政機(jī)關(guān)作為公共利益的優(yōu)先管理者有義務(wù)履行職責(zé)至公共利益得到保障，否則就會意味著行政機(jī)關(guān)的“使命尚未完成”，公益訴訟的目的也無法完全實(shí)現(xiàn)，還會因?yàn)楣怖媸軗p狀態(tài)的延續(xù)而再次啟動。
無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟實(shí)踐中，既有行為標(biāo)準(zhǔn)，比如浙江省杭州市檢察機(jī)關(guān)督促醫(yī)療急救指揮中心改進(jìn)無障礙通訊案例中，由于無法在檢察建議回復(fù)期內(nèi)完成整改，該中心承諾采取后續(xù)整改措施，檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督；也有結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，比如貴州省羅甸縣檢察機(jī)關(guān)起訴住建部門不依法履行職責(zé)案的起訴理由是有一部分盲道未按要求整改完成，行政機(jī)關(guān)沒有達(dá)到檢察建議要求的整改效果。但由于現(xiàn)實(shí)問題的復(fù)雜性，行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)都各自存在一定問題。
行為標(biāo)準(zhǔn)要求行政機(jī)關(guān)在法定職責(zé)范圍內(nèi)“全面充分”使用行政手段有效消除違法后果，因而首先需要確定具體無障礙環(huán)境建設(shè)問題中行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。但是目前的行政公益訴訟案例尤其是專項(xiàng)監(jiān)督案例所反映的問題在于，檢察機(jī)關(guān)很難充分了解行政機(jī)關(guān)的無障礙環(huán)境建設(shè)職責(zé)，對同類無障礙環(huán)境建設(shè)的主管部門在不同案件中出現(xiàn)了不同選擇，在相對成熟的無障礙物質(zhì)環(huán)境領(lǐng)域的職責(zé)中存在問題，在無障礙信息與服務(wù)環(huán)境問題更加突出。“同類案件不同履職主體”間接造成無障礙環(huán)境建設(shè)職責(zé)確定的混亂，同時(shí)也可能帶來行政機(jī)關(guān)職責(zé)不清、互相推諉的問題，反過來增加檢察機(jī)關(guān)的后續(xù)監(jiān)督壓力。公益訴訟的整體調(diào)查統(tǒng)計(jì)中也反映出存在一部分案件拖延整改，不得不提起訴訟。有學(xué)者也提出基層檢察院對于公益訴訟起訴尤其是新領(lǐng)域的公益訴訟起訴存在畏難情緒，如2019年至2021年的4000件無障礙環(huán)境行政公益訴訟案例中僅有5件提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)若未能及時(shí)提起訴訟，會使得案件所指向的無障礙環(huán)境公共利益仍然處于受損狀態(tài)。
結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)要求行政機(jī)關(guān)有效消除公共利益的受損狀態(tài)，在無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域則表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)給付無障礙環(huán)境或消除其現(xiàn)存的使用障礙，保障其可及性、便利性、安全性，因而采取結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)意味著檢察機(jī)關(guān)需要深度了解無障礙環(huán)境的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等專業(yè)問題，還要考慮無障礙環(huán)境的實(shí)際使用是否達(dá)到法律要求的標(biāo)準(zhǔn)。這對于檢察機(jī)關(guān)來說，專業(yè)門檻高且檢查過程必然要求其他社會主體的參與，才能全方位掌握行政機(jī)關(guān)的整改效果。比如互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用適老化及無障礙標(biāo)準(zhǔn)就涵蓋了語音識別、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)輔助系統(tǒng)等多種技術(shù)。因而，訴前程序常常會伴有社會主體的參與，包括線索收集、磋商、聽證等渠道，公民參與行政公益訴訟在踐行人民主權(quán)、推進(jìn)司法民主方面具有重要價(jià)值。且無障礙環(huán)境建設(shè)與人權(quán)事業(yè)緊密相連，在公共治理日益強(qiáng)調(diào)國家機(jī)關(guān)和公民、社會組織的協(xié)同式合作治理的背景下，社會公眾在公益訴訟中的參與對解決無障礙環(huán)境建設(shè)問題尤為關(guān)鍵。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)通常會邀請行政機(jī)關(guān)和社會組織、人大代表和政協(xié)委員、群眾代表或?qū)＜覍W(xué)者同時(shí)參加，聽取各方意見，出臺代表民意的整改方案。但目前訴前程序的磋商和聽證程序的適用尚無法律規(guī)定，屬于檢察機(jī)關(guān)自主決定適用的程序，部分檢察機(jī)關(guān)會邀請社會主體參與，但部分檢察機(jī)關(guān)可能基于各種原因，僅邀請行政機(jī)關(guān)參與協(xié)商。在沒有民眾充分參與的情況下，整改方案與民眾無障礙環(huán)境需求的契合度處于未知狀態(tài)，增加了反復(fù)整改的風(fēng)險(xiǎn)。
（三）社會組織和個人的參與不充分
目前無障礙環(huán)境建設(shè)法律法規(guī)規(guī)定的社會組織和個人的外部監(jiān)督參與方式有社會監(jiān)督、投訴處理和參與公益訴訟等。社會監(jiān)督和投訴處理是社會組織和個人常用的監(jiān)督途徑，參與檢察監(jiān)督是社會組織和個人開展外部監(jiān)督的新興途徑。雖然在無障礙環(huán)境建設(shè)法律法規(guī)中尚無明文規(guī)定，但是在一些無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟實(shí)踐中已多見其參與，如北京公益觀察員制度就是以殘疾人、老年人等無障礙需求群體和專業(yè)人士為主的一項(xiàng)設(shè)置。在2021年5月北京延慶區(qū)無障礙公廁、道路檢察專項(xiàng)監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)邀請多名公益觀察員體驗(yàn)整改后的無障礙設(shè)施，并對整改效果進(jìn)行評價(jià)。此外，北京鐵路檢察機(jī)關(guān)還通過組織公開聽證會的方式，讓殘疾人和專業(yè)人士參與體驗(yàn)北京北站無障礙設(shè)施整改情況并提出建議?！稄V州市無障礙環(huán)境建設(shè)管理規(guī)定》(2020）作出強(qiáng)制性規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)提前5個工作日通知?dú)埣踩寺?lián)合會派遣代表檢查驗(yàn)收。但一些地方性法規(guī)規(guī)章雖然規(guī)定了類似的需求群體驗(yàn)收檢查制度，也僅僅作為任意性規(guī)定。目前社會組織和個人參與檢察監(jiān)督的方式還比較被動，基本上沒有具有法律強(qiáng)制性且可由自己主動發(fā)起的監(jiān)督途徑。
三、優(yōu)化無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟制度的建議
克服無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟在運(yùn)行中存在的訴前程序不規(guī)范、監(jiān)督領(lǐng)域不平衡、社會主體參與不足等問題，需要改善目前的行政公益訴訟制度，使其更適應(yīng)無障礙環(huán)境建設(shè)的公共性、共益性特征。其中的關(guān)鍵是要約束無障礙環(huán)境建設(shè)公益訴訟對行政權(quán)的過度介入，核心是要完善無障礙環(huán)境建設(shè)的職責(zé)歸屬和履職判斷規(guī)則，維持合理的行政公益訴訟啟動門檻和明確具體公益訴訟中的被告資格，使無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟更具有針對性，減少專項(xiàng)式監(jiān)督過分?jǐn)U大化給行政機(jī)關(guān)造成不必要壓力。
（一）確立“有效消除障礙”的履職標(biāo)準(zhǔn)
關(guān)于行政機(jī)關(guān)在無障礙環(huán)境建設(shè)中的履職標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)兼采行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的合理內(nèi)核，即既要求審查行政機(jī)關(guān)是否有相應(yīng)職責(zé)且是否合法履行職責(zé)，也需要判斷其履行職責(zé)的補(bǔ)救行為是否達(dá)到了預(yù)期效果，且該效果并不需要公益受損狀態(tài)的徹底消除而是有效消除。
首先，因?yàn)?ldquo;有效消除”能夠證明行政機(jī)關(guān)主觀和客觀上已經(jīng)具備了依法履行職責(zé)的意志和事實(shí)，而完全消除違法結(jié)果通常需要相當(dāng)長時(shí)間，且行政機(jī)關(guān)可能會因客觀原因無法立即履行職責(zé)。如既有的不符合無障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的建筑方面，《無障礙環(huán)境建設(shè)法》第十八條第三款規(guī)定了不具備無障礙設(shè)施改造條件的既有建筑可以通過采取替代性措施，完成對無障礙建設(shè)職責(zé)的履行。因?yàn)橹T如歷史建筑等既有建筑本身存在脆弱性，不適合大規(guī)模改變其建筑結(jié)構(gòu)，但同時(shí)又要確保無障礙需求者的權(quán)益能夠有效實(shí)現(xiàn)，此時(shí)就需采取包括人工服務(wù)在內(nèi)的替代性措施輔助無障礙需求者享受參與社會生活的平等權(quán)利，而不是徹底消除障礙狀態(tài)。這種替代性措施表面上超出了一般意義上的無障礙環(huán)境之合理便利的定義，如派遣專門人員輔助輪椅使用者或視力障礙者在歷史建筑中通行，但是實(shí)際上這種“特殊便利”并沒有超越無障礙環(huán)境的范疇，恰恰是平等權(quán)中合理差別的體現(xiàn)，既針對不同人群的具體需求和不同客觀條件提供合理便利，也不對其他法益如歷史建筑的保護(hù)造成損害，彰顯合理便利之協(xié)調(diào)功能，這種無障礙需求方和提供方的妥協(xié)溝通被稱為“合理通融”。
其次，履職標(biāo)準(zhǔn)的選擇上也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)通融性。在受限于成本、建筑結(jié)構(gòu)等客觀條件的情況下，無障礙環(huán)境建設(shè)責(zé)任主體即便沒有徹底消除障礙，但是在提供替代性措施輔助無障礙需求者享受無障礙通行權(quán)益的情況下，也應(yīng)當(dāng)被視為依法履行職責(zé)。不惟如此，除了無障礙物質(zhì)環(huán)境可以采取替代性措施，信息環(huán)境與服務(wù)環(huán)境在受限于客觀環(huán)境的情況下也可適用該做法。比如，在國家組織的考試中，一些地方?jīng)]有條件提供無障礙格式試卷，可以安排人工服務(wù)和單獨(dú)考室，如有視障考生就是在當(dāng)?shù)厮痉ň值娜斯し?wù)下完成司法考試的。這反映出責(zé)任機(jī)關(guān)履行職責(zé)的主觀意愿，客觀上達(dá)成了保障無障礙需求者平等享受權(quán)利的效果，可以作為“依法履行職責(zé)”的標(biāo)準(zhǔn)。江蘇省連云港檢察機(jī)關(guān)督促推動藥品說明書適老化改造也是一例。針對群眾反映強(qiáng)烈的藥品說明書“字小如蟻”影響用藥安全問題，檢察機(jī)關(guān)督促藥監(jiān)部門、市場監(jiān)管部門切實(shí)履行職責(zé)，推動藥企對藥品說明書進(jìn)行無障礙改造，讓藥品說明書看得清、看得懂，保障老年人、殘疾人等特定群體用藥安全。目前，轄區(qū)內(nèi)4家藥企將藥品說明書適老化改造納入年度工作計(jì)劃，已完成5份藥品說明書的適老化改造工作。
當(dāng)然，如果責(zé)任機(jī)關(guān)本身有能力履行職責(zé)的，仍然應(yīng)當(dāng)依法給付相應(yīng)的無障礙環(huán)境，如“青海省人民檢察院督促維護(hù)公共交通領(lǐng)域殘疾人權(quán)益行政公益訴訟案”(以下簡稱“青海公交案例”）中，檢察機(jī)關(guān)就組織財(cái)政部門和交通部門一起為公交企業(yè)提供補(bǔ)助，促使其完善無障礙交通設(shè)施。此外，無障礙環(huán)境建設(shè)行為應(yīng)當(dāng)符合法律要求，履職方式不能超出合理性范疇，否則會給其他人帶來障礙。比如，軌道交通允許電動輪椅車進(jìn)入但不要求其切斷電動輪椅車的電源，可能會對其他乘客造成困擾，因此無障礙環(huán)境建設(shè)的履職應(yīng)當(dāng)遵循行為標(biāo)準(zhǔn)的合法性與合理性。
（二）構(gòu)建無障礙環(huán)境建設(shè)責(zé)任的阻卻事由
由于無障礙環(huán)境建設(shè)需要大量資金、技術(shù)和人員投入，地方財(cái)政狀況不一，部分地區(qū)財(cái)政緊張，比如前一“青海公交案例”中的西寧市公交公司和交通局均囿于資金不足，無法立即進(jìn)行無障礙改造，財(cái)政短缺可以作為不能立即履職的阻卻事由。又如文物建筑等可能不適宜進(jìn)行外觀改造的無障礙建設(shè)，可以采用《建筑與市政無障礙通用規(guī)范》之外的替代措施，比如人工輔助，以避免無障礙建設(shè)對不適宜進(jìn)行改造的建筑造成損害，“文物不得破壞自身進(jìn)行無障礙建設(shè)”也可作為無障礙建設(shè)行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)之一。此外，無障礙設(shè)施的安全問題應(yīng)當(dāng)放在首位，面對具有人身安全風(fēng)險(xiǎn)的無障礙設(shè)施，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即停止其使用并且采取替代措施輔助無障礙需求人群，將避免安全風(fēng)險(xiǎn)放在履職標(biāo)準(zhǔn)的首位。
綜合以上考慮，無障礙環(huán)境建設(shè)公益訴訟判斷行政機(jī)關(guān)的履職標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)采取行為與結(jié)果相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)，并且判斷履職效果時(shí)不必要以“徹底消除公益受損狀態(tài)”為標(biāo)準(zhǔn)，給予行政機(jī)關(guān)改進(jìn)的時(shí)間與空間，同時(shí)行政機(jī)關(guān)也可以因財(cái)政問題、不適宜無障礙建設(shè)等客觀原因作為不能及時(shí)履職的阻卻事由，但是安全問題等緊急情況除外。
（三）確立廣泛參與、公平公正的訴前聽證程序
無障礙環(huán)境建設(shè)公益訴訟訴前程序的頻繁使用中出現(xiàn)了一些訴前程序脫離制度約束的情況，最高檢主持的行政公益訴訟“回頭看”專項(xiàng)行動糾正了一些整改不徹底和事后反彈的案件。學(xué)者認(rèn)為要彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)在不起訴決定中的不足，需要社會主體充分行使訴權(quán)予以助力。而在目前的訴前程序?qū)嵺`中，社會主體能夠影響檢察機(jī)關(guān)不起訴的程序主要集中在聽證程序?！度嗣駲z察院審查案件聽證工作規(guī)定》第四條和第五條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對于不起訴案件和公益訴訟案件可以召開聽證會，但對于聽證會的程序細(xì)則和聽證意見的法律效果并無具體規(guī)定，由檢察機(jī)關(guān)自主掌握?，F(xiàn)實(shí)中，公益訴訟訴前程序的聽證分為檢察建議發(fā)出前的行政機(jī)關(guān)履職情況聽證和行政機(jī)關(guān)整改后是否應(yīng)當(dāng)撤回起訴的聽證。在訴前程序中采用常態(tài)化的聽證程序，一方面可以使訴前程序適當(dāng)訴訟化、開放化，擴(kuò)大公民參與公益訴訟的途徑，契合了檢察權(quán)方面的司法民主演進(jìn)趨勢，另一方面，在訴前程序中檢察權(quán)膨脹的背景下，引入聽證程序也是對檢察機(jī)關(guān)的制約，保證其依法高效行使公益訴訟職能。
完善訴前聽證程序需要從三個方面著手，一是參與主體的廣泛性和專業(yè)性。聽證程序是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的程序，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)自然是聽證的必要參與主體，但是聽證的結(jié)果會影響公共利益的處理問題，因此也應(yīng)當(dāng)保證公民在聽證中的參與比例。為此，檢察機(jī)關(guān)可與社會組織合作，請其邀請公民代表或者無障礙監(jiān)督員參與，比如檢察機(jī)關(guān)常在無障礙環(huán)境建設(shè)公益訴訟中向殘疾人聯(lián)合會邀請殘疾人代表參與聽證程序以及后續(xù)的驗(yàn)收程序，這樣可擴(kuò)大聽證的開放性，增強(qiáng)無障礙環(huán)境建設(shè)整改過程中的民意溝通交流。
二是聽證員的代表性和中立性。參加無障礙環(huán)境公益訴訟聽證的，多是人大代表、政協(xié)委員和人民監(jiān)督員，基層普通民眾所占比例較低，不利于保證聽證會的公正性。聽證員應(yīng)當(dāng)遵循回避原則，與案件相關(guān)的行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都不應(yīng)當(dāng)擔(dān)任聽證員的角色，同時(shí)保證聽證員中應(yīng)當(dāng)有普通民眾的比例，尤其是無障礙需求的社會成員，授予聽證程序參與者申請聽證員回避的權(quán)利，使得訴前聽證更富有公正性和民意代表性。此外，由于無障礙環(huán)境鑒定、認(rèn)證等工作具有專業(yè)性，應(yīng)當(dāng)保證聽證員中有一部分專業(yè)人士。有學(xué)者提出建立專業(yè)類和公民類兼有的行政公益訴訟聽證員人才庫，可方便公益訴訟快速完成聽證員的選擇，也保障組成結(jié)構(gòu)的合理性和人員的中立性，提升聽證程序的效能。
三是聽證意見的法律效果需要增強(qiáng)。檢察機(jī)關(guān)可以需要通過訴前程序的聽證，約束其處分權(quán)，但是目前聽證結(jié)果對于檢察機(jī)關(guān)并沒有強(qiáng)制約束力。有學(xué)者提出建立聽證意見的強(qiáng)制反饋機(jī)制，即聽證意見未獲得承辦檢察官同意的，聽證員有權(quán)提交檢委會商討決定，本級檢委會仍然不同意的，聽證員還可以提交上一級檢察機(jī)關(guān)復(fù)核，這樣可以為聽證工作設(shè)計(jì)一個充分的效力落實(shí)機(jī)制。不過，復(fù)議復(fù)核仍然是檢察系統(tǒng)的內(nèi)部約束，要充分體現(xiàn)對檢察機(jī)關(guān)未能及時(shí)履行職權(quán)之情形的彌補(bǔ)，必須構(gòu)建外部約束。若檢察機(jī)關(guān)拒絕聽證意見選擇不起訴，公共利益就沒有繼續(xù)通過公益訴訟程序獲得救濟(jì)的可能了。
為充分體現(xiàn)權(quán)力制約的法治原則，可以搭建聽證程序與社會主體訴權(quán)的銜接機(jī)制。日本是一個起訴獨(dú)占主義的典型國家，檢方完全掌握公訴權(quán)，這種模式容易出現(xiàn)起訴缺位和起訴濫用。但是日本通過檢察審查會部分彌補(bǔ)了檢方不起訴的缺陷。檢察審查會是根據(jù)《檢察審查會法》設(shè)置的、針對檢察機(jī)關(guān)不起訴進(jìn)行起訴必要性審查并對檢察機(jī)關(guān)作出“不起訴適當(dāng)”或“不起訴不當(dāng)”的起訴審查組織。當(dāng)檢察審查會第二次認(rèn)定案件“不起訴不當(dāng)”時(shí)，可直接將起訴決議書呈交法院提起訴訟，并指定律師行使檢察官的權(quán)力。這打破了日本數(shù)十年的起訴壟斷主義傳統(tǒng)，防止檢察機(jī)關(guān)濫用不起訴權(quán)。雖然這一規(guī)定是刑事案件領(lǐng)域的，但也具有一定借鑒意義。
無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟可參考這一模式，建立檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的不起訴和社會組織訴權(quán)的銜接機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)在訴前程序決定是否不起訴時(shí)，可以公告或直接通知一些訴前程序中已經(jīng)參與進(jìn)來、建立了程序上聯(lián)系的社會組織，社會組織可決定申請聽證程序核實(shí)行政機(jī)關(guān)的事實(shí)整改情況。有學(xué)者提出，目前在無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟領(lǐng)域，可對殘疾人聯(lián)合會等與無障礙環(huán)境建設(shè)密切相關(guān)的社會組織賦予訴權(quán)。若證明其未整改成功，那么聽證會應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)表達(dá)“不起訴不當(dāng)”意見，而檢察機(jī)關(guān)也可以拒絕該意見選擇不起訴，此時(shí)，參加聽證會的社會組織可以直接向法院提起針對未依法履職的行政機(jī)關(guān)之公益訴訟。之所以將聽證程序作為社會組織訴權(quán)的前置程序，是因?yàn)樾姓嬖V訟堅(jiān)持國家主導(dǎo)的治理思路，檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位優(yōu)先行使針對行政機(jī)關(guān)的公益訴訟職能，社會組織必須用盡這些救濟(jì)程序才可行使訴權(quán)。構(gòu)建一個“行政機(jī)關(guān)自我糾正—檢察監(jiān)督—社會組織監(jiān)督”的監(jiān)督鏈條，以提高無障礙環(huán)境建設(shè)行政公益訴訟的效能，不失為完善行政公益訴訟制度的一個路徑。
（作者：徐爽 副教授；研究方向：特定群體權(quán)利保障、無障礙環(huán)境建設(shè)；徐萬佳 研究員；研究方向：社會保障）
（來源：《殘疾人研究》2025年4月第2期，本文轉(zhuǎn)自IHRCUPL微信公眾號）
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