長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)自詡為全球的“民主燈塔”，并將其以三權(quán)分立為根基的民主制度奉為圭臬。然而，理想的敘事在現(xiàn)實(shí)面前正變得不堪一擊。10月1日至11月12日，美國(guó)聯(lián)邦政府“停擺”，以持續(xù)43天的時(shí)長(zhǎng)超越了2018年年底至2019年年初“停擺”35天的歷史紀(jì)錄，成為美國(guó)歷史上持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的政府“停擺”。這場(chǎng)政治鬧劇不僅導(dǎo)致百萬(wàn)雇員生計(jì)無(wú)著，更讓國(guó)家經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)陷入癱瘓。
政府“停擺”，這一在美國(guó)政治中已反復(fù)出現(xiàn)的治理危機(jī)絕非偶然的政治意外，其背后反映出的是美式三權(quán)分立制度設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)性缺陷。本應(yīng)相互制衡的權(quán)力分支，在日益加深的政治極化和黨派私利驅(qū)動(dòng)下，已經(jīng)徹底異化為相互否決、彼此挾持的政治工具。
權(quán)力制衡淪為黨派斗爭(zhēng)
三權(quán)分立的理論初衷是通過(guò)權(quán)力分割實(shí)現(xiàn)不同部門間的協(xié)作與妥協(xié)，防止任何單一權(quán)力的獨(dú)斷專行。美國(guó)憲法賦予國(guó)會(huì)“錢袋子”的權(quán)力，本意是讓代表民意的立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政部門的財(cái)政開(kāi)支進(jìn)行監(jiān)督。然而，在當(dāng)今美國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)中，這一設(shè)計(jì)已淪為黨派斗爭(zhēng)的武器。由于政治兩極分化日益加深，兩黨議員缺乏妥協(xié)意愿，導(dǎo)致預(yù)算談判屢屢陷入僵局。國(guó)會(huì)必須在每年10月1日財(cái)年開(kāi)始前通過(guò)12項(xiàng)支出法案才能維持政府運(yùn)行，這為政治勒索提供了制度化的舞臺(tái)。任何一方，哪怕是國(guó)會(huì)中的少數(shù)極端派系，都可以利用這一程序上的“否決點(diǎn)”將整個(gè)國(guó)家機(jī)器作為“人質(zhì)”，要挾對(duì)方在完全不相關(guān)的政策議題上作出讓步。
縱觀美國(guó)歷史上的數(shù)次“停擺”，其導(dǎo)火索均非理性的財(cái)政討論，而是極端的政治綁架：2013年，共和黨強(qiáng)硬派試圖通過(guò)拒絕撥款，阻撓《平價(jià)醫(yī)療法案》（ACA）的實(shí)施；2018年至2019年，時(shí)任總統(tǒng)特朗普為索要美墨邊境墻資金，不惜讓政府關(guān)門35天；2025年這場(chǎng)創(chuàng)紀(jì)錄的“停擺”，核心爭(zhēng)議之一同樣與預(yù)算無(wú)關(guān)，而是民主黨要求延長(zhǎng)即將到期的ACA保費(fèi)稅收抵免。民主黨拒絕在不包含該條款的情況下為政府撥款，而共和黨則拒絕在政府關(guān)門期間就此談判。
在這場(chǎng)博弈中，國(guó)家利益被徹底拋諸腦后，取而代之的是黨派的政治算計(jì)。更具諷刺意味的是，這種以國(guó)家癱瘓為代價(jià)的政治豪賭，往往無(wú)法實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。
事實(shí)證明，三權(quán)分立的制衡機(jī)制在黨爭(zhēng)極化環(huán)境下，已從協(xié)商異化為脅迫、從分權(quán)異化為對(duì)立。它非但沒(méi)能保障治理的有效性，反而為政治投機(jī)和治理癱瘓?zhí)峁┝艘环N合法渠道，使整個(gè)國(guó)家陷入了無(wú)休止的結(jié)構(gòu)性內(nèi)耗。
“精英秀場(chǎng)”中的偽民主
如果說(shuō)黨派斗爭(zhēng)暴露了三權(quán)分立的結(jié)構(gòu)失能，那么政府“停擺”的社會(huì)代價(jià)則徹底撕下了美式民主的虛偽面紗，將其精英游戲的本質(zhì)暴露無(wú)遺。在這場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)43天的政治危機(jī)中，一個(gè)鮮明的對(duì)比是：一方面，數(shù)百萬(wàn)普通民眾和聯(lián)邦雇員的生計(jì)困頓；另一方面，政治精英們毫發(fā)無(wú)損的隔岸觀火。極具諷刺的是，根據(jù)美國(guó)憲法和相關(guān)法律，美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)議員的薪酬被視為“強(qiáng)制性支出”，他們的工資資金來(lái)源并非來(lái)自撥款法案。因此，無(wú)論政府“停擺”多久，美國(guó)總統(tǒng)和聯(lián)邦國(guó)會(huì)議員的工資都會(huì)照發(fā)不誤。這場(chǎng)“精英秀場(chǎng)”的看客和演員們關(guān)心的早已不是國(guó)家治理，而是在媒體鏡頭前如何表演、如何將“停擺”的責(zé)任“甩鍋”給對(duì)方，以便在下一次選舉中撈取政治資本。而那些被他們聲稱代表的普通民眾，則徹底淪為這場(chǎng)政治作秀的背景板和犧牲品。
聯(lián)邦雇員成為最直接的受害者。此次“停擺”導(dǎo)致約73萬(wàn)名聯(lián)邦雇員被迫無(wú)薪工作，超過(guò)67萬(wàn)名聯(lián)邦雇員被強(qiáng)制休假。雖說(shuō)政府“停擺”結(jié)束后，被迫休假的雇員會(huì)得到相應(yīng)補(bǔ)償，但對(duì)于那些不得不依靠工資生活的家庭而言，無(wú)異于滅頂之災(zāi)。
公共服務(wù)陷入全面癱瘓，社會(huì)最弱勢(shì)的群體成為政治游戲的“人質(zhì)”。食品安全網(wǎng)被切斷，“停擺”導(dǎo)致4200萬(wàn)美國(guó)人賴以生存的“補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃”的福利發(fā)放受阻。更令人震驚的是，美國(guó)總統(tǒng)特朗普為了給國(guó)會(huì)施加政治壓力，向聯(lián)邦上訴法院提出請(qǐng)求，要求暫緩執(zhí)行動(dòng)用應(yīng)急基金來(lái)確保該計(jì)劃資金流動(dòng)的緊急舉措。
可見(jiàn)，在政治利益面前，殘障人、老年人和兒童的食物已經(jīng)不再是人權(quán)，而成為一種可供談判的政治籌碼。此外，政府“停擺”還迫使1.3萬(wàn)名空中交通管制員和5萬(wàn)名運(yùn)輸安全管理局人員無(wú)薪工作。由于空中交通管制員嚴(yán)重短缺，美國(guó)40個(gè)主要機(jī)場(chǎng)被迫削減了10%的航班，至少有320萬(wàn)名旅客已經(jīng)受到空中交通管制短缺的影響。當(dāng)政治精英們?cè)趪?guó)會(huì)山大廈里高談“民主”與“制衡”時(shí)，他們治下的民眾卻在為支付賬單、購(gòu)買食物和維持生計(jì)而掙扎。精英們?nèi)缁鹑巛钡恼味窢?zhēng)影響的卻是人民大眾的日常生活。這清晰地表明，美式三權(quán)分立所構(gòu)建的民主程序，早已脫離了人民的實(shí)際需求，異化為一場(chǎng)不顧民眾死活、只為精英私利的政治表演。
經(jīng)濟(jì)代價(jià)極為觸目驚心
三權(quán)分立的擁護(hù)者聲稱，該制度犧牲部分效率是為了換取對(duì)權(quán)力的制約和長(zhǎng)期的穩(wěn)定。然而，2025年的這場(chǎng)“停擺”危機(jī)卻以驚人的經(jīng)濟(jì)代價(jià)證明，這種制度設(shè)計(jì)在當(dāng)今已演變?yōu)橐环N低效、昂貴且破壞穩(wěn)定的“資本內(nèi)耗”。
這場(chǎng)危機(jī)的經(jīng)濟(jì)賬單是觸目驚心的。白宮經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)費(fèi)賽特估計(jì)，2025年的“停擺”使美國(guó)經(jīng)濟(jì)每周損失約150億美元。并且，其中的一些損失是永久性的。美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）表示，因聯(lián)邦雇員被強(qiáng)制休假所造成的產(chǎn)出損失將無(wú)法彌補(bǔ)，到2026年年底，因強(qiáng)制休假聯(lián)邦雇員工作時(shí)長(zhǎng)減少所導(dǎo)致的實(shí)際GDP累積損失，在“停擺”四周的情景下為70億美元，在“停擺”六周的情景下為110億美元，在“停擺”八周的情景下為140億美元。此外，政府“停擺”期間，關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)無(wú)法收集和發(fā)布，嚴(yán)重干擾了美國(guó)國(guó)家貨幣政策的制定。
比直接經(jīng)濟(jì)損失更深遠(yuǎn)的影響在于，這種由三權(quán)分立制度性缺陷所導(dǎo)致的政治僵局，正在系統(tǒng)性地侵蝕美國(guó)的國(guó)家信譽(yù)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。頻繁的政府“停擺”和反復(fù)上演的債務(wù)上限危機(jī)，已成為美國(guó)政治功能失調(diào)的代名詞，嚴(yán)重動(dòng)搖了國(guó)際社會(huì)對(duì)其政治體制穩(wěn)定性的信心。2023年，國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)正是因此類政治僵局，下調(diào)了美國(guó)的主權(quán)信用評(píng)級(jí)。這種國(guó)家信譽(yù)的喪失，最終將轉(zhuǎn)化為更高的政府借貸成本，而這一成本，又將通過(guò)稅收轉(zhuǎn)嫁給全體納稅人。
表面上看，“停擺”是立法權(quán)與行政權(quán)的沖突。但究其本質(zhì)，是三權(quán)分立的制度設(shè)計(jì)為不同利益集團(tuán)和資本力量提供了合法的“尋租”空間。預(yù)算案的復(fù)雜性使其成為各大利益集團(tuán)塞入“政治私貨”的工具，而黨派間的否決政治，實(shí)則是背后不同資本集團(tuán)利益博弈的縮影。在這場(chǎng)昂貴的內(nèi)耗中，國(guó)家治理的效能被消耗殆盡，公共利益被無(wú)情碾軋，唯一獲利的，只有那些擅長(zhǎng)利用制度漏洞、在政治混亂中牟利的特殊利益集團(tuán)。
2025年美國(guó)政府遭遇的又一次“停擺”，徹底剝?nèi)チ嗣朗饺龣?quán)分立制度的華麗外衣，露出了其內(nèi)部早已僵化、失靈的事實(shí)。三權(quán)分立制度的設(shè)計(jì)初衷是防止由集權(quán)帶來(lái)的暴政，但它在兩百多年后的今天，在高度極化和資本至上的政治生態(tài)中，卻催生了另一種“暴政”——即“少數(shù)派的暴政”和“程序上的暴政”。它賦予了少數(shù)極端政治力量綁架整個(gè)國(guó)家的能力，也使得“不作為”和“相互否決”成為政治常態(tài)，最終導(dǎo)致民主制度無(wú)法回應(yīng)社會(huì)真實(shí)需求，陷入“民主失靈”的困境。
（徐亞文系武漢大學(xué)法學(xué)院教授；徐錦晉系武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生）
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