當前，我國人口數量、結構和分布正經歷深刻變化，對教育體系帶來了系統(tǒng)性挑戰(zhàn)?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》明確提出“健全與人口變化相適應的教育資源配置機制”，為“十五五”時期辦好人民滿意的教育、加快建設教育強國提供了重要遵循。
學齡人口變化呈現(xiàn)三大特征
我國人口發(fā)展進入了一個新的時期。習近平總書記指出，“人口發(fā)展呈現(xiàn)少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化等明顯的趨勢性特征”。在教育領域，這樣的人口發(fā)展新形勢直接影響不同學段適齡人口的變化。
一是學齡人口規(guī)模呈現(xiàn)“峰谷錯位、依次達峰”的時序特征。基于第七次全國人口普查數據的預測，我國學齡人口總規(guī)模將呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢。相應地，教育體系正經歷不同學段的梯次達峰過程，小學在校生規(guī)模已于2023年達峰，初中階段即將于2026年達峰，高中階段和高等教育學齡人口將分別于2029年、2032年達峰，形成從基礎教育到高等教育的階段性資源需求波動。
二是學齡人口結構正從“紡錘形”逐步轉向“倒金字塔形”。受出生人口變化影響，我國人口年齡結構正在發(fā)生深刻轉型?，F(xiàn)階段，學齡人口結構呈現(xiàn)“兩頭小、中間大”的紡錘形特征；隨著較低年齡組學齡人口快速減少，將逐漸形成“上寬下窄”的倒金字塔形結構，低齡段生源收縮成為教育資源配置必須面對的基本現(xiàn)實。
三是學齡人口在區(qū)域分布上存在“兩增兩減”的分化特征。即人口流入地和城鎮(zhèn)學齡人口持續(xù)上升，人口流出地和農村學齡人口相對減少。這一特征可歸因于大規(guī)模人口流動。第七次全國人口普查顯示，2020年我國流動人口已超3.7億，較十年前增長近70%。大量學齡兒童隨父母從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)、從中西部地區(qū)流向東部沿海城市群?！?024年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，義務教育階段在校生中進城務工人員隨遷子女達1308.83萬人。當前，義務教育在校生的城鎮(zhèn)化率已高于常住人口的城鎮(zhèn)化率，加劇了城鄉(xiāng)與區(qū)域間教育資源的供需不平衡。
學齡人口變化對教育資源配置帶來挑戰(zhàn)
受不同學段適齡人口排浪式變動的影響，短期學位需求的增長和長期學位需求的下降使得教育資源呈現(xiàn)從短缺到過剩的變化。
在學校布局上，一方面，學位需求高峰來臨前擴建的學校，在高峰過后將大量閑置甚至關停。2024年，全國各級各類學校比上年減少2.83萬所，其中幼兒園減少2.11萬所，義務教育學校減少7000余所。另一方面，鄉(xiāng)村學校“空心化”和城鎮(zhèn)學校“大班額”現(xiàn)象并存。農村生源持續(xù)外流導致學校“小、微、空”突出；而縣城和部分大城市教育資源供給緊張，2024年全國小學階段教育仍有56人以上大班和超大班1.76萬個，供需空間錯配問題亟待解決。
在教師隊伍上，各學段教師會出現(xiàn)總量相對過剩、結構分布不均的問題。未來一段時期，隨著小學生人數減少，小學教師將逐步過剩；初中教師則呈現(xiàn)達峰前短缺、達峰后過剩的階段性特征。學齡人口的區(qū)域分化還將加劇農村優(yōu)秀教師流失。農村長期面臨“超編缺人”矛盾，學校規(guī)模小、班級少導致部分教師要承擔多學科教學，寄宿制學校教師還要兼顧生活指導，工作量遠超城鎮(zhèn)教師，形成“學生向城流、教師向城走”的雙流失，進一步拉大城鄉(xiāng)師資質量差距。
在教育經費投入上，人口凈流入的東部沿海地區(qū)及大中城市，生均經費基準隨經濟水平提升，實際可獲得的經費進一步增加；而人口凈流出的中西部、東北地區(qū)及部分農村縣域學校，因學生基數減少、地方財力薄弱，陷入學生越少、經費越緊、質量越差的循環(huán)。此外，“錢隨人走”的可攜帶經費機制在省際、市際層面落實不暢，導致流入地財政壓力大、流出地資源閑置的局面。
健全教育資源配置機制的實施路徑
健全與人口變化相適應的教育資源配置機制，必須立足學齡人口變化的結構性特征與空間分化趨勢，構建動態(tài)均衡的教育資源供給體系。
首先，優(yōu)化學校布局規(guī)劃，推動教育資源與人口變化動態(tài)適配。以常住學齡人口為依據，強化省級統(tǒng)籌、市域協(xié)同的規(guī)劃治理機制，讓學校布局更具前瞻性、更能貼合人口分布實際。依托這一治理機制，探索構建跨部門聯(lián)動的教育人口地理信息系統(tǒng)，實時監(jiān)測區(qū)域學齡人口規(guī)模、分布及流動趨勢，明確教育資源該往哪里配、配多少、如何配。在此基礎上，建立分級預警與響應機制：學齡人口增長超過閾值時，自動觸發(fā)學位擴容預案，提前規(guī)劃教育用地、儲備師資力量，實現(xiàn)從被動應對到主動引導的轉變；學齡人口持續(xù)收縮時，啟動資源整合預案，避免盲目撤并造成資源浪費。這一思路在地方實踐中已有體現(xiàn)，北京市制定《關于進一步加強全市中小學學位建設的工作方案》，明確到2025年新建、改擴建和接收居住區(qū)教育配套中小學150所左右，新增學位16萬個左右，為人口流入地區(qū)學位保障提供了示范。人口收縮的農村地區(qū)可統(tǒng)籌利用閑置校舍開展鄉(xiāng)村文化服務或幼兒托育，推廣小班化、個性化教學，切實提升留守兒童受教育質量。
其次，健全教師動態(tài)調配機制，建設均衡優(yōu)質的師資隊伍。學齡人口增減交替的長期態(tài)勢，對師資配置的靈活性提出了更高要求。建立總量控制、結構優(yōu)化、區(qū)域統(tǒng)籌的教師管理體制，成為破解師資配置與人口變化脫節(jié)問題的關鍵。這一體制的落地，需要深化“縣管校聘”改革，推動教師編制由“學校所有”向“區(qū)域所有”轉變，設立教師編制周轉池，依據學齡人口變化實行年度動態(tài)調劑，讓師資流動跟上學生流動步伐。人口流入地區(qū)可通過公開招聘、定向培養(yǎng)、“銀齡教師”計劃等多渠道及時補充師資，確保師資數量與教學需求相匹配；人口流出地區(qū)可通過教師轉崗培訓、跨校走教、集團化交流等方式盤活現(xiàn)有資源，避免“一撤了之”造成優(yōu)質師資流失。農村及小規(guī)模學校的師資保障需要針對性施策，實行班師比、科師比與生師比相結合的配置標準，保障國家規(guī)定課程開齊開足。
最后，創(chuàng)新教育經費保障機制，促進投入的精準與高效。財政投入的精準性直接決定資源配置效能，因此需要建立與學齡人口變化相銜接的投入機制。強化省級政府統(tǒng)籌責任，完善以需定支、動態(tài)調整的經費分配方式，讓教育投入真正跟著學生走、貼著需求補。中央轉移支付應進一步加大對人口流出大省、農村地區(qū)、薄弱學校的傾斜力度，緩解人口流動帶來的區(qū)域間財政負擔失衡，確保薄弱地區(qū)教育投入不縮水、發(fā)展不掉隊。針對人口流動背景下隨遷子女的教育保障問題，探索建立可攜帶生均經費機制，保障學生無論流動到哪里，都能享有相應的財政保障。經費使用結構需要同步優(yōu)化，摒棄重硬件投入、輕內涵建設的慣性思維，一方面逐步提高人員經費占比，足額保障教師工資待遇；另一方面引導經費更多投向課程教學改革、教師專業(yè)發(fā)展、教育數字化建設等領域，實現(xiàn)經費使用的“提質增效”。
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