近日，美國總統(tǒng)特朗普簽署總統(tǒng)備忘錄，指令美國退出66個“不再符合美國利益”的國際組織，其中涵蓋31個聯(lián)合國相關實體及35個非聯(lián)合國國際組織。這是自2025年宣布退出世界衛(wèi)生組織、《巴黎氣候協(xié)定》、聯(lián)合國人權理事會、聯(lián)合國教科文組織等國際機制之后，美國再度發(fā)起的大規(guī)模“退群”行動。美國的“退群”行為雖已非新鮮事，但如此大規(guī)模的集中退出在其國際交往史上尚屬首次。此舉給全球治理體系與國際秩序帶來的負面影響，值得國際社會高度警惕與審慎評估。
此次美國大規(guī)模“退群”是具有明確戰(zhàn)略導向的系統(tǒng)性行動，呈現(xiàn)出三個顯著特點。一是針對性極強，是經(jīng)過統(tǒng)籌規(guī)劃與審慎考量的戰(zhàn)略性舉措。此次退出的66個國際組織，均是特朗普政府依據(jù)第14199號行政令，完成首輪國際機制全面審查后，篩選出的“與美利益相悖”對象，每一個退出目標都經(jīng)過了利益權衡與政治考量，精準服務于“美國優(yōu)先”的戰(zhàn)略訴求。二是覆蓋范圍廣泛多元，突破以往單一領域的局限。行動不僅涉及31個聯(lián)合國相關實體，還囊括35個非聯(lián)合國國際組織，橫跨氣候治理、人權保障、文化合作等多個全球治理關鍵領域。相較于此前退出單一國際機制的做法，此次行動影響邊界大幅拓展，對全球治理的沖擊更為全面。三是單邊主義特征尤為鮮明，霸權邏輯充分暴露。美國以自身利益為唯一評判標尺，無視國際社會對多邊合作的共同訴求，摒棄全球治理的合作共識，未經(jīng)協(xié)商便單方面宣布退出，將國內(nèi)戰(zhàn)略凌駕于國際法與國際規(guī)則之上，充分暴露其動輒以單邊行動裹挾全球治理的霸權行徑。
美國此次大規(guī)模“退群”行徑，根源在于“美國優(yōu)先”原則主導，導致其對全球治理的認知出現(xiàn)根本性偏差。這一轉變集中體現(xiàn)在利益觀、責任觀與規(guī)則觀三個層面。其一，利益觀發(fā)生退變，背離全球治理的共享共贏理念。特朗普政府秉持“美國優(yōu)先”邏輯，強調(diào)聚焦“核心國家利益”，認為此前美國政府對國家利益定義過于泛化。其所謂的“核心國家利益”，與“讓美國再次偉大”的意識形態(tài)深度綁定，形成右翼意識形態(tài)與核心利益訴求的高度重疊。在此認知下，美國拋棄全球治理普惠性原則，將參與全球治理視為“以他國為先”，無視自身發(fā)展與國際合作的緊密聯(lián)系，不惜犧牲國際社會共同利益，換取自身短期政治收益。其二，責任觀發(fā)生退變，消解大國應有的責任共擔意識。作為大國，美國本應在全球治理中承擔更多責任，且自身也從全球治理進程中獲取了巨大政治、經(jīng)濟和戰(zhàn)略利益。但特朗普政府將國際責任視為財政負擔與主權羈絆，宣稱“美國像阿特拉斯一樣支撐整個世界秩序的時代已經(jīng)結束”，要求所謂“責任分擔”與“責任轉移”。實際行動中，美國更多是推卸責任，如退出氣候治理相關國際機制，拒絕承擔歷史排放責任與公共產(chǎn)品供給義務，甚至將“氣候變化”“凈零排放”視為威脅美國利益的“意識形態(tài)”。其三，規(guī)則觀發(fā)生退變，動搖國際規(guī)則共守的基本立場。美國曾標榜“以規(guī)則為基礎的國際秩序”，并常以規(guī)則為工具干涉他國內(nèi)政。如今，特朗普政府卻奉行規(guī)則實用主義，宣稱“沒有規(guī)則能約束自身權力”，認為現(xiàn)有國際組織服務于“過時的全球主義項目”。從言論到行動，美國都在千方百計擺脫國際規(guī)則束縛，對規(guī)則采取“合則用、不合則棄”的態(tài)度，以單邊行動代替多邊協(xié)商，將國內(nèi)法凌駕于國際法之上，把國際組織當作實現(xiàn)自身霸權的工具。
需要明確的是，美國此次大規(guī)模“退群”行徑，絕非放棄對全球治理事務的干預。在地緣戰(zhàn)略重心轉向西半球的背景下，這一行徑的核心訴求是重塑其在全球治理體系中的角色定位，本質上是服務于該戰(zhàn)略目標的特定手段。其想要塑造的“新角色”包含以下特點。
其一，聚焦關鍵領域，掌控核心主導權。美國2025年新版《國家安全戰(zhàn)略》強調(diào)，在資源有限的情況下，美國將確保對關鍵資源、關鍵礦產(chǎn)、關鍵供應鏈、關鍵戰(zhàn)略通道和關鍵戰(zhàn)略要地的控制。這種思維反映在其全球治理的角色重塑上，就是全球參與的選擇性聚焦。隨著美國國家安全戰(zhàn)略由“全球領導”轉向區(qū)域聚焦與本土優(yōu)先，特朗普政府將大幅收縮在全球性議題上的資源投入，僅保留對世界經(jīng)濟、高端科技、軍事安全等核心領域的主導權。為此，美國將不遺余力維護其在全球關鍵經(jīng)濟金融機構如世界銀行、國際貨幣基金組織等中的領導地位，以捍衛(wèi)其經(jīng)濟金融霸權。對非戰(zhàn)略優(yōu)先領域則采取“甩包袱”式退出策略。
其二，謀求更少約束，推行單邊霸權邏輯。特朗普政府在參與全球治理的過程中，將謀求通過規(guī)則體系的系統(tǒng)性解構和國際互動的單邊化施壓，使自身少受規(guī)則約束、擁有更多行動自由。作為戰(zhàn)后國際秩序的主要締造者，美國將繼續(xù)通過退出國際組織、公約和條約等方式，系統(tǒng)性動搖現(xiàn)有全球治理的制度根基，打破現(xiàn)有規(guī)則體系，以重構對自身更有利的國際秩序。同時，放棄通過協(xié)商對話解決國際分歧的路徑，以單邊行動強勢推進自身議程，將霸權邏輯常態(tài)化，推動國際合作向“美國主導下的排他性合作”轉變。
其三，強調(diào)成本收益，壓縮全球治理投入。特朗普政府會更多從“成本—收益”的角度評估全球參與，并據(jù)此重塑美國的全球角色。在參與全球治理時，特朗普政府將繼續(xù)壓縮對國際組織的財政投入，減輕外部負擔。2026財年，特朗普政府為“國際組織委員會”（CIO）申請的預算為2.64億美元，比2025財年削減了83%，支持聯(lián)合國維和行動的項目預算（CIPA）則盡數(shù)砍掉，盡顯功利主義傾向。
美國大規(guī)模“退群”行徑，對全球治理體系構成重大沖擊，給國際秩序帶來嚴峻挑戰(zhàn)。一方面，動搖制度根基，導致治理架構失衡。作為戰(zhàn)后國際秩序主要締造者之一，美國通過退出聯(lián)合國相關實體、氣候公約等機制，系統(tǒng)性解構現(xiàn)有規(guī)則體系，終止資金支持、放棄履約義務，迫使部分國際機構縮減運作規(guī)模，甚至出現(xiàn)治理真空，削弱了多邊機制的權威性與執(zhí)行力，讓以聯(lián)合國為核心的全球治理架構面臨前所未有的信任危機。另一方面，削弱協(xié)同效能，加劇全球治理碎片化。美國選擇性收縮全球參與、推行“責任轉移”，打破了各國在氣候治理、公共衛(wèi)生、安全合作等領域的協(xié)同格局，導致全球公共產(chǎn)品供給不足，區(qū)域合作陷入停滯，各國政策協(xié)調(diào)難度加大，進一步撕裂全球治理共識，形成多元割據(jù)的治理困境。此外，輸出霸權邏輯，扭曲國際合作導向。美國將“退群”作為霸權擴張工具，奉行“合則用、不合則棄”的規(guī)則觀，將國內(nèi)法凌駕于國際法之上，給一些國家“樹立”了漠視規(guī)則、推卸責任的惡劣“榜樣”，加劇國際社會分歧與對抗，讓全球合作偏離共商共建共享的正確軌道。
面對美國大規(guī)模“退群”行徑引發(fā)的嚴峻局勢，國際社會需凝聚共識、協(xié)同應對，推進全球治理倡議落實見效，為新的動蕩變革期的全球治理變革與創(chuàng)新提供新動力、新方案。
筑牢多邊機制核心地位。面對多邊機制公信力受損、治理效能弱化的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，堅定以聯(lián)合國為全球治理核心平臺，牽頭凝聚多邊共識，推動國際組織優(yōu)化決策與資金運作機制，彌補部分國家退出留下的資金與執(zhí)行缺口。主動聯(lián)合友好國家及新興經(jīng)濟體，增加對聯(lián)合國及相關專項機構的資源投入，保障氣候治理、公共衛(wèi)生等關鍵領域議程持續(xù)推進。推動國際組織改革，大幅提升發(fā)展中國家在規(guī)則制定、議程設置中的話語權，破解西方主導的治理失衡格局。強化國際法權威與執(zhí)行力，建立多邊機制履約監(jiān)督體系，抵制將國內(nèi)法凌駕于國際法之上的霸權行徑，筑牢抵御單邊主義沖擊、維護多邊秩序的堅實屏障。
構建多元協(xié)同合作網(wǎng)絡。為應對全球合作碎片化、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈協(xié)同受阻的困境，深化金磚國家、上海合作組織、東盟等區(qū)域機制聯(lián)動，打通政策協(xié)調(diào)、資源共享、成果互認通道，形成區(qū)域合作合力。以共建“一帶一路”倡議為紐帶，推動與各國發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域合作規(guī)劃深度對接，聚焦基礎設施、綠色轉型等領域開展務實合作，打造不依附單一國家的自主可控合作平臺。鼓勵新興經(jīng)濟體與發(fā)展中國家組建新型多邊合作機制，拓展非傳統(tǒng)伙伴關系，豐富合作場景與渠道。推動區(qū)域合作機制標準化、規(guī)范化建設，提升跨區(qū)域合作韌性，有效對沖單邊行為引發(fā)的合作斷層風險，維護全球合作連續(xù)性。
凝聚全球治理行動共識。針對實用主義規(guī)則觀蔓延、全球治理共識撕裂的問題，以全球性議題為抓手凝聚合作共識。在氣候治理領域，牽頭踐行“共同但有區(qū)別的責任”原則，推動制定更具包容性的執(zhí)行方案，彌補部分國家退出留下的治理缺口。在公共衛(wèi)生、糧食安全等民生領域，搭建全球技術交流、應急響應與資源調(diào)配平臺，強化各國行動協(xié)同。主動發(fā)聲反對抵制“合則用、不合則棄”的霸權邏輯，引導各國樹立共商共建共享的治理理念。推動構建新型全球治理話語體系，將公平正義、責任共擔等核心訴求融入規(guī)則體系，凝聚堅守多邊規(guī)則、合力應對全球挑戰(zhàn)的廣泛共識，扭轉治理共識撕裂態(tài)勢。
（作者系中國現(xiàn)代國際關系研究院美國研究所所長）
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