“十五五”規(guī)劃建議提出“十五五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)，要求“高質(zhì)量充分就業(yè)取得新進(jìn)展”，明確了“十五五”時期我國就業(yè)工作的方向和重點(diǎn)。中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)一步指出，2026年做好經(jīng)濟(jì)工作要實(shí)施穩(wěn)崗擴(kuò)容提質(zhì)行動，穩(wěn)定高校畢業(yè)生、農(nóng)民工等重點(diǎn)群體就業(yè)，鼓勵支持靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)人員參加職工保險。就業(yè)是最基本的民生，事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展，事關(guān)國家長治久安。促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)，是新時代新征程就業(yè)工作的新定位、新使命。
就業(yè)工作面臨新形勢
當(dāng)前和未來一段時期，就業(yè)工作仍然面臨新形勢新挑戰(zhàn)。
勞動力供給“總量承壓”與“結(jié)構(gòu)失衡”并存。我國勞動參與率長期保持在65%以上的較高水平，我國仍將在較長時期內(nèi)保持世界第一勞動力大國的地位。2024年底我國16—59歲勞動年齡人口約8.58億人，盡管預(yù)計到2030年該群體規(guī)模將有所下降，但我們必須清醒地認(rèn)識到，勞動力供給的總量壓力并未根本性緩解。對就業(yè)總量的關(guān)注仍需放在首位。與此同時，“有活沒人干”與“有人沒活干”的就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾會更加突出，技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級將進(jìn)一步加劇這種結(jié)構(gòu)性矛盾。
青年“慢就業(yè)”心態(tài)下的總量壓力與質(zhì)量的錯配值得關(guān)注。2026—2030年間，我國16—24歲青年人口將由1.4億增至1.6億，每年城鎮(zhèn)新成長勞動力預(yù)計保持在1500萬人以上，其中高校畢業(yè)生規(guī)模將持續(xù)超過1000萬人，青年就業(yè)的總量壓力在未來數(shù)年將只增不減。更為復(fù)雜的是，結(jié)構(gòu)與觀念的矛盾日益尖銳。青年對“鐵飯碗”持續(xù)追逐，希望通過持續(xù)備考進(jìn)入體制，對高質(zhì)量充分就業(yè)和工作的理想化期待上升。說明勞動力市場供需雙方在就業(yè)質(zhì)量、崗位預(yù)期與價值認(rèn)同上出現(xiàn)顯著錯配。
老齡化加速下大齡勞動者就業(yè)保障體系亟待健全。截至2024年底，我國60歲及以上人口達(dá)3.1億，占總?cè)丝?2.0%，已步入中度老齡化社會。預(yù)計到2030年，這一群體將增至3.87億人、占比達(dá)27.9%，逼近重度老齡化標(biāo)準(zhǔn)。屆時，我國人口年齡中位數(shù)將達(dá)44歲，大齡勞動者的就業(yè)保障需求更加迫切。以農(nóng)民工群體為例，50歲以上的大齡農(nóng)民工規(guī)模接近1億人，他們集中于建筑業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，多從事體力型、短期性工作，極易受到經(jīng)濟(jì)波動的沖擊。對于這部分因年齡偏大、技能單一而競爭力不足的群體，擇業(yè)轉(zhuǎn)型空間狹窄，再就業(yè)難度極大。推動勞動力市場的“適老化改造”，將成為緊迫的系統(tǒng)性工程。
就業(yè)質(zhì)量訴求升級與區(qū)域性就業(yè)壓力交織。勞動者的訴求正從“尋求崗位”向“追求質(zhì)量”全面升級，他們不僅關(guān)心崗位“有沒有”，更關(guān)注崗位“好不好”、權(quán)益保障“到不到位”、就業(yè)環(huán)境“公不公平”。與此同時，部分中西部地區(qū)、老工業(yè)基地等，由于資源枯竭、產(chǎn)業(yè)單一、人才持續(xù)流出等因素，面臨就業(yè)機(jī)會匱乏的困境。必須建立常態(tài)化的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制與風(fēng)險防范預(yù)案，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。
人工智能觸發(fā)就業(yè)市場結(jié)構(gòu)性等深層次變革需要積極應(yīng)對。人工智能技術(shù)的迅猛發(fā)展，正以前所未有的深度與廣度重塑就業(yè)市場格局。每次技術(shù)革命都會對就業(yè)產(chǎn)生重要影響，總而言之，技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生兩個“就業(yè)效應(yīng)”，即就業(yè)替代和就業(yè)創(chuàng)造效應(yīng)。這兩個效應(yīng)產(chǎn)生有先后的時間差，不是同時并存的。首先產(chǎn)生的是就業(yè)替代效應(yīng)。通過人工智能直接接管人類的工作，導(dǎo)致技能貶值、業(yè)務(wù)流程重組。原有就業(yè)崗位被取代，必然伴隨著失業(yè)的產(chǎn)生。這是就業(yè)政策最先關(guān)注的重點(diǎn)階段，目標(biāo)是確保該階段平穩(wěn)安全度過。然后出現(xiàn)的是就業(yè)創(chuàng)造效應(yīng)，包括創(chuàng)造新職業(yè)，如人工智能（AI）訓(xùn)練師、數(shù)據(jù)科學(xué)家；催生新產(chǎn)業(yè)，如大量新就業(yè)形態(tài)；間接創(chuàng)造就業(yè)，通過提高勞動生產(chǎn)率，降低產(chǎn)品的價格，刺激需求并創(chuàng)造新的投資，從而間接產(chǎn)生就業(yè)。技術(shù)對就業(yè)的總體影響取決于兩個效應(yīng)的動態(tài)平衡，特別是疊加政策作用后，對具體時點(diǎn)的就業(yè)供求預(yù)測非常困難。就業(yè)政策關(guān)注的重點(diǎn)是如何提升勞動者的技能，解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)問題，幫助勞動者適應(yīng)新技術(shù)的要求，獲得高質(zhì)量的就業(yè)崗位。要注意的是，歷次工業(yè)革命以物質(zhì)設(shè)備和信息替代體力、部分腦力勞動為主，技術(shù)進(jìn)步集中于生產(chǎn)工具、能源利用、信息資源使用效率的提升，而新一代人工智能技術(shù)則通過算法、算力與數(shù)據(jù)的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對腦力勞動的替代與增強(qiáng)，技術(shù)擴(kuò)散速度更快，社會滲透范圍更廣，就業(yè)變革更深。
促進(jìn)就業(yè)質(zhì)的有效提升和量的合理增長
“十五五”時期是基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期，就業(yè)工作需要圍繞促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)機(jī)會更加充分，就業(yè)環(huán)境更加公平，就業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，人崗匹配更加高效，勞動關(guān)系更加和諧，收入分配制度不斷完善，覆蓋城鄉(xiāng)勞動者的社會保障體系更加健全，新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益得到積極保障，持續(xù)促進(jìn)就業(yè)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。
強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向，系統(tǒng)性推動就業(yè)擴(kuò)容與提質(zhì)。一是強(qiáng)化宏觀政策就業(yè)導(dǎo)向，提升經(jīng)濟(jì)增長的就業(yè)彈性。在制定財政、貨幣、投資等政策時，需評估其就業(yè)帶動效應(yīng)，優(yōu)先支持就業(yè)容量大、崗位質(zhì)量高的領(lǐng)域。二是健全就業(yè)影響評估機(jī)制，前置化防范就業(yè)風(fēng)險。建立一套科學(xué)、量化的評估指標(biāo)體系，對可能導(dǎo)致就業(yè)產(chǎn)生顯著抑制或破壞效應(yīng)的政策措施，實(shí)行審慎出臺原則。對確需出臺的必須明確應(yīng)對預(yù)案和政策儲備。三是激發(fā)經(jīng)營主體活力，優(yōu)化就業(yè)崗位供給結(jié)構(gòu)。實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，通過產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)與數(shù)字化轉(zhuǎn)型，催生更多知識密集型與技術(shù)密集型的新興崗位。政策的著力點(diǎn)在于持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，全面落實(shí)減負(fù)穩(wěn)崗擴(kuò)就業(yè)政策，尤其要加強(qiáng)對吸納就業(yè)主渠道廣大中小微企業(yè)的精準(zhǔn)扶持。四是完善創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，推廣“科技成果+創(chuàng)業(yè)”“產(chǎn)業(yè)發(fā)展+創(chuàng)業(yè)”“職業(yè)技能+創(chuàng)業(yè)”“民生需求+創(chuàng)業(yè)”四種模式。釋放創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的倍增效應(yīng)，著力構(gòu)建“創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)孵化、創(chuàng)業(yè)活動”四創(chuàng)聯(lián)動的支持體系，重點(diǎn)建設(shè)一批特色鮮明、功能完善的創(chuàng)業(yè)孵化載體與公共服務(wù)平臺，著力構(gòu)建區(qū)域性、綜合性的創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。
深化人力資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升勞動力質(zhì)量與配置效率。從源頭上優(yōu)化人力資源供給結(jié)構(gòu)，打通“教育培養(yǎng)—職業(yè)發(fā)展—區(qū)域配置”的全鏈條，實(shí)現(xiàn)勞動力供給與產(chǎn)業(yè)需求的動態(tài)匹配與質(zhì)量升級。強(qiáng)化市場需求對高等教育和職業(yè)教育的導(dǎo)向作用，建立由行業(yè)部門、重點(diǎn)企業(yè)與院校共同參與的專業(yè)設(shè)置評議機(jī)制，動態(tài)調(diào)整學(xué)科專業(yè)目錄。加快構(gòu)建“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、社會參與”的終身職業(yè)技能培訓(xùn)體系，全面推行中國特色企業(yè)新型學(xué)徒制，拓寬技能人才的職業(yè)發(fā)展通道，落實(shí)“新八級工”制度，切實(shí)提高其社會地位與薪酬待遇，促進(jìn)“技高者多得”。實(shí)施全過程就業(yè)指導(dǎo)，廣泛組織短期職業(yè)體驗、項目制實(shí)習(xí)等職業(yè)指導(dǎo)活動，引入企業(yè)導(dǎo)師、職業(yè)規(guī)劃師提供個性化咨詢。促進(jìn)重點(diǎn)群體多渠道就業(yè)，將高校畢業(yè)生等青年群體就業(yè)作為重中之重，促進(jìn)青年通過就業(yè)成長成才；為農(nóng)民工及家庭在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活創(chuàng)造條件，促進(jìn)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)與就地就近就業(yè)，實(shí)施“一縣一品”勞務(wù)品牌建設(shè)工程；協(xié)同做好退役軍人、婦女、殘疾人等其他重點(diǎn)群體的就業(yè)支持工作。
健全公共服務(wù)與權(quán)益保障體系，著力維護(hù)勞動者合法權(quán)益。推進(jìn)公共服務(wù)均等化，破除勞動力要素流動的體制機(jī)制障礙，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域間的就業(yè)政策。將就業(yè)公共服務(wù)重心下移、資源下沉，夯實(shí)基層服務(wù)能力，打通公共就業(yè)服務(wù)的“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)就業(yè)公共服務(wù)精準(zhǔn)觸達(dá)。深化收入分配制度改革，健全初次分配中勞動者收入與經(jīng)濟(jì)增長、企業(yè)效益提升相聯(lián)動的工資合理增長機(jī)制。全面推行并規(guī)范企業(yè)、行業(yè)及區(qū)域性工資集體協(xié)商，著力增加一線勞動者的勞動報酬。保障新就業(yè)形態(tài)勞動者合法權(quán)益，通過明確平臺企業(yè)責(zé)任、規(guī)范勞動規(guī)則、暢通維權(quán)渠道，依法保障新就業(yè)形態(tài)勞動者享有公平的勞動報酬、休息休假和勞動安全衛(wèi)生權(quán)利。
構(gòu)建協(xié)同治理格局，凝聚促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)的系統(tǒng)合力。促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)是一項系統(tǒng)工程，必須突破單一部門的工作范疇，構(gòu)建政府、市場、社會多方協(xié)同的治理架構(gòu)，通過機(jī)制創(chuàng)新、數(shù)據(jù)驅(qū)動與風(fēng)險預(yù)控，系統(tǒng)性提升就業(yè)工作的整體效能。健全跨部門協(xié)同、數(shù)據(jù)共享、會商與決策協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)統(tǒng)計監(jiān)測與大數(shù)據(jù)分析平臺，實(shí)施常態(tài)化的崗位需求調(diào)查與勞動力市場預(yù)測。完善監(jiān)測預(yù)警體系，通過對重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)群體的就業(yè)失業(yè)動態(tài)進(jìn)行實(shí)時監(jiān)測，設(shè)定預(yù)警閾值，確保在風(fēng)險萌芽階段即可識別、及早干預(yù)，實(shí)現(xiàn)從被動應(yīng)對向主動預(yù)控的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。構(gòu)建就業(yè)友好型的技術(shù)發(fā)展路徑，有效發(fā)揮人工智能技術(shù)在就業(yè)擴(kuò)容提質(zhì)方面的積極作用，積極防范化解可能帶來的就業(yè)風(fēng)險。激發(fā)經(jīng)營主體與社會力量活力，激勵企業(yè)履行社會責(zé)任，開展在崗培訓(xùn)、開發(fā)新崗位、穩(wěn)定現(xiàn)有崗位。支持高端智庫與研究機(jī)構(gòu)開展就業(yè)前沿理論與政策實(shí)踐研究，為構(gòu)建中國特色的高質(zhì)量充分就業(yè)理論體系提供學(xué)理支撐。強(qiáng)化輿論引導(dǎo)，主動釋放穩(wěn)定預(yù)期、提振信心的積極信號。通過講好就業(yè)故事，推廣先進(jìn)經(jīng)驗，最終形成政府責(zé)任到位、市場機(jī)制有效、社會參與廣泛的就業(yè)促進(jìn)大格局。
（作者系中國勞動和社會保障科學(xué)研究院智庫首席專家）
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