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12345政務(wù)服務(wù)熱線與城市居民權(quán)利實(shí)踐
——基于2024年?yáng)|莞市12345平臺(tái)數(shù)據(jù)的考察與分析
肖世杰 譚錦濤 伊檸洋
一、12345政務(wù)服務(wù)熱線與權(quán)利研究
中國(guó)政務(wù)服務(wù)熱線建設(shè)始于20世紀(jì)80年代，是政府科層體制面向社會(huì)的技術(shù)化觸角。為整合熱線、破解治理碎片化難題，自21世紀(jì)以來，各地陸續(xù)設(shè)立統(tǒng)一的“12345政務(wù)服務(wù)便民熱線”。2021年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文要求加快熱線歸并，提供“7×24小時(shí)”全天候人工服務(wù)。如今，12345熱線已成為提升治理水平、維護(hù)公眾權(quán)益、創(chuàng)新社會(huì)治理的綜合平臺(tái)。
與豐富的實(shí)踐相比，學(xué)界相關(guān)研究起步較晚，多集中在政治學(xué)、行政管理學(xué)與傳播學(xué)等領(lǐng)域，側(cè)重于政府回應(yīng)、治理實(shí)踐或傳播效果。從憲法理論看，公民與政府之間關(guān)系既緊密又存在一定張力。隨著主體權(quán)利意識(shí)覺醒，公民訴求日益增多、內(nèi)容日益復(fù)雜，如何有效回應(yīng)民眾訴求、促進(jìn)依法有序參與，成為治理現(xiàn)代化的重要課題。2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)提出“提高市域社會(huì)治理能力，強(qiáng)化市民熱線等公共服務(wù)平臺(tái)功能”，體現(xiàn)了向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型、通過加強(qiáng)治理能力滿足人民權(quán)利需求的導(dǎo)向。
隨著社會(huì)生活的發(fā)展變化，公民的權(quán)利訴求也不斷增加，以致無法按照實(shí)定法一一予以類型化。因此，與其聚焦于權(quán)利的理論分類，不如關(guān)注其在社會(huì)生活中的具體實(shí)踐。按照夏勇教授的研究，權(quán)利要素包括利益（interest）、主張（claim）、資格（entitlement）、權(quán)能[包括權(quán)威（power）與能力（capacity）]和自由（包括“free to”和“free from”）?；诖?，若從市民視角出發(fā)，其通過12345平臺(tái)反映訴求的行為，實(shí)則為一系列權(quán)利主張的微觀實(shí)踐。
本報(bào)告以2024年?yáng)|莞市12345平臺(tái)全量數(shù)據(jù)為樣本，經(jīng)清洗后獲得有效工單462483條。投訴事項(xiàng)涵蓋交通管理、住房保障、公共安全等11大類（累計(jì)占比89.51%）。本報(bào)告構(gòu)建結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)庫(kù)，運(yùn)用文本分析與統(tǒng)計(jì)方法，分析權(quán)利訴求分布、政府回應(yīng)方式及互動(dòng)成效，以揭示政民互動(dòng)的動(dòng)態(tài)機(jī)制。
二、東莞市12345政務(wù)服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)考察與居民權(quán)利實(shí)踐
政府的回應(yīng)性是責(zé)任政府公共服務(wù)取向得以實(shí)現(xiàn)的基本機(jī)制，意味著市民權(quán)利應(yīng)獲保障、正當(dāng)訴求當(dāng)獲回應(yīng)。以下結(jié)合權(quán)利要素對(duì)東莞的具體實(shí)踐進(jìn)行分析。
?。ㄒ唬┦忻裨V求與權(quán)利要素
1. 利益（interest）
利益是權(quán)利的第一要素，任何一項(xiàng)權(quán)利均和利益具有直接或間接的關(guān)系。權(quán)利的存在是為了保護(hù)某種利益。12345工單多因市民認(rèn)為自身利益受損或未獲保障而發(fā)起，既包括對(duì)既有權(quán)益的維護(hù)（如“占道經(jīng)營(yíng)”類投訴），也包含對(duì)未來利益的預(yù)期主張（如“教育入學(xué)”訴求）。
2. 主張（claim）
在權(quán)利要素中，與“利益”最為鄰近的便是“主張”。主張是利益主體通過表達(dá)意愿或其他行為來維護(hù)其利益的方式，市民投訴即是一種權(quán)利主張。通過將工單分類映射，將分散訴求轉(zhuǎn)化為可識(shí)別的權(quán)利主張后發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)保障權(quán)是核心訴求類別，覆蓋22個(gè)一級(jí)事項(xiàng)領(lǐng)域，占總訴求量的38%，呈現(xiàn)顯著的滲透性。
3. 權(quán)能[包括權(quán)威（power）與能力（capacity）]
“權(quán)能”又叫“力量”，包括權(quán)威與能力。東莞市的12345平臺(tái)提供語(yǔ)音、微信、網(wǎng)站等多種便捷投訴渠道，降低了市民提出訴求與尋求救濟(jì)的門檻，體現(xiàn)了政府為市民實(shí)現(xiàn)權(quán)利所提供的路徑支持與能力賦能。
?。ǘ?quán)利訴求的政府回應(yīng)
根據(jù)阿楚恩?馮（Archon Fung）對(duì)參與式民主的論述，政府回應(yīng)可分為“法律回復(fù)”與“行動(dòng)回復(fù)”。法律回復(fù)依托正式制度框架，行動(dòng)回復(fù)則強(qiáng)調(diào)快速靈活的實(shí)際行動(dòng)。兩者互補(bǔ)，共同構(gòu)成回應(yīng)體系。12345熱線“一號(hào)對(duì)外、集中受理、分類處置、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、限時(shí)辦理”的機(jī)制，為行動(dòng)回復(fù)提供了行動(dòng)框架。
為評(píng)估政府回應(yīng)的情況，本報(bào)告以來電時(shí)段分析響應(yīng)及時(shí)性，以撤單率與重復(fù)投訴率反向測(cè)量解決效能，以滿意度評(píng)分直接測(cè)量滿意率。數(shù)據(jù)顯示，非標(biāo)準(zhǔn)辦公時(shí)段（18:00～次日9:00）受理工單占比高達(dá)81%，表明“7×24小時(shí)”服務(wù)有效落實(shí)。自行撤單與重復(fù)投訴合計(jì)僅1996件，占比低于1%，既反映市民理性，也說明該市社會(huì)治理能力較強(qiáng)，權(quán)利保障較為充分。
通過對(duì)回復(fù)內(nèi)容的文本分析發(fā)現(xiàn)，政府部門回應(yīng)多結(jié)合“現(xiàn)場(chǎng)行動(dòng)”（如“到現(xiàn)場(chǎng)”“現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)”）與“法律解讀”（如“根據(jù)相關(guān)政策/法規(guī)”）。行動(dòng)回復(fù)占比突出，體現(xiàn)了政府解決問題的行動(dòng)力。滿意度分析顯示，只要回應(yīng)（無論是行動(dòng)回應(yīng)還是法律解釋）能實(shí)質(zhì)解決問題并貼合居民期望，市民通常給予較高評(píng)價(jià)。
?。ㄈ?quán)利訴求/救濟(jì)的有效性
全市工單熱線評(píng)價(jià)率為11.38%?；谠u(píng)價(jià)數(shù)據(jù)計(jì)算的平均辦理滿意度為2.85分（1—5分制）。在20項(xiàng)獲得評(píng)價(jià)的一級(jí)事項(xiàng)中，12項(xiàng)得分在3分左右甚至以上，其中企業(yè)服務(wù)類滿意度超4分。值得注意的是，樣本量（即投訴量）與平均滿意度未呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān)，表明高頻訴求并未導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降，反映了東莞市社會(huì)治理機(jī)制能有效平衡訴求數(shù)量與回應(yīng)質(zhì)量。
三、12345政務(wù)服務(wù)熱線之協(xié)同改進(jìn)
12345平臺(tái)因其便捷、低成本、多功能等特性，已成為紓解社會(huì)矛盾、了解社會(huì)動(dòng)態(tài)的重要治理方式。本報(bào)告通過視角轉(zhuǎn)換，將市民通過平臺(tái)反映訴求視為權(quán)利實(shí)踐活動(dòng)，基于東莞數(shù)據(jù)實(shí)證分析了政民互動(dòng)關(guān)系。
研究發(fā)現(xiàn)，12345政務(wù)服務(wù)平臺(tái)是觀察政府治理與市民權(quán)利實(shí)踐的關(guān)鍵切口。市民依托平臺(tái)的訴求，本質(zhì)是傳統(tǒng)權(quán)利表達(dá)在數(shù)字時(shí)代的自然延伸，而非脫胎換骨的數(shù)字權(quán)利。平臺(tái)提供了多樣化的反饋渠道，且各渠道滿意度差異不大，證明其作為治理手段的有效性。當(dāng)然，若從微觀層面看，仍有若干方向值得關(guān)注與完善。
?。ㄒ唬⒊鞘芯用駲?quán)利訴求與全過程人民民主機(jī)制進(jìn)行有效的銜接，共同構(gòu)建雙向信息流動(dòng)機(jī)制
12345政務(wù)服務(wù)平臺(tái)應(yīng)超越個(gè)案解決，成為系統(tǒng)性治理共識(shí)與政策輸入渠道。各地政務(wù)熱線應(yīng)利用大數(shù)據(jù)對(duì)高頻、共性訴求進(jìn)行聚類分析，形成科學(xué)規(guī)范的解決范式。未來可考慮建立閉環(huán)反饋機(jī)制，通過監(jiān)測(cè)同類問題頻率變化、主動(dòng)回訪等方式，實(shí)現(xiàn)從政策制定到效果評(píng)估的雙向信息流動(dòng)。
?。ǘ┎粩嗤貙挋?quán)利畛域，真正踐行以人民為中心的發(fā)展理念
市民訴求已突破傳統(tǒng)行政服務(wù)的時(shí)空限制，呈現(xiàn)出全天候、即時(shí)性特征，并擴(kuò)展至環(huán)境、文化、數(shù)字生活等新興領(lǐng)域。面對(duì)復(fù)合型權(quán)利訴求，應(yīng)建立跨部門協(xié)同機(jī)制，形成綜合性解決方案，而非僅滿足于“接訴即辦”，從而更高效和更高質(zhì)量地回應(yīng)市民需求。
?。ㄈ┖霌P(yáng)權(quán)利價(jià)值理性，充分尊重城市居民的參與權(quán)利
12345政務(wù)服務(wù)平臺(tái)不僅僅是政府回應(yīng)市民訴求的渠道，更是公民自主參與治理、監(jiān)督政府行動(dòng)的一種重要機(jī)制。城市居民不僅是傳統(tǒng)權(quán)利的享有者，還正成為“數(shù)字治理”下政府（協(xié)同）治理的參與者，其訴求本身會(huì)演化為對(duì)政府履職的權(quán)利要求。政府應(yīng)超越被動(dòng)回應(yīng)，為形成真正的良性互動(dòng)治理模式而努力。
作者簡(jiǎn)介：肖世杰，廣州大學(xué)人權(quán)研究院副院長(zhǎng)、教授；譚錦濤，廣州大學(xué)粵港澳大灣區(qū)法制研究中心研究助理；伊檸洋，廣州大學(xué)粵港澳大灣區(qū)法制研究中心研究助理。
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